Phối hợp chính sách để tăng hiệu quả đầu tư công

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém.

Sứ mệnh chưa tương thích với hiệu năng

Đầu tư công ở Việt Nam  hiện được hiểu là đầu tư từ các nguồn vốn của Nhà nước, bao gồm đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước (NSNN) trái phiếu chính phủ, tín dụng Nhà nước (thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam), vốn ODA, đầu tư phát triển của các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) và các nguồn vốn khác của Nhà nước. Vai trò đầu tư công ở Việt Nam gắn liền với quan niệm về vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước nói chung và vai trò “bà đỡ” của “bàn tay” Nhà nước nói riêng trong quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá theo yêu cầu  phát triển bền vững và bảo đảm an sinh xã hội.

Nhiều thập kỷ qua, đầu tư công ở nước ta được xem là động lực quan trọng nhất cho sự phát triển của nền kinh tế, là một thành phần quan trọng của tổng cầu xã hội, cũng như góp phần gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế, đặc biệt trong việc định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội quốc gia; đầu tư “mồi”, tạo “cú huých” và duy trì động lực tăng trưởng, tạo việc làm xã hội. Thực tế cho thấy, Nhà nước đã và vẫn đang là nhà đầu tư áp đảo, dẫn dắt thị trường, tác động mạnh tới diễn biến của thị trường…

Thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư.  Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém.

Thảo luận tại diễn đàn Quốc hội, các đại biểu đã rất lo lắng trước thực trạng chỉ số ICOR năm 2009 tăng lên trên 8 so với mức 6,6 của năm 2008. Trong đó, ICOR đầu tư công luôn cao nhất và thường đi với hiệu quả kém nhất. Trong giai đoạn 2000 - 2007, cần phải có khoảng 7,8 đơn vị đầu tư Nhà nước mới tạo ra được một đơn vị giá trị gia tăng; trong khi đó, khu vực kinh tế tư nhân là 3,2 và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là 5,2. Tình hình này đã được cảnh báo từ lâu nhưng vẫn chưa được cải thiện.

Một ví dụ điển hình về hiệu quả đầu tư công thấp là Chương trình xóa đói giảm nghèo cho các vùng sâu, vùng kinh tế khó khăn (Chương trình 135) do ngân sách đầu tư hơn 14.000 tỷ đồng, chưa tính đến giá trị công sức đóng góp của dân, song mục tiêu đã không hoàn thành thành như dự kiến. Kết quả Chương trình được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đánh giá: “Đa số xã, thôn, bản thuộc diện đầu tư Chương trình 135 giai đoạn 2 tuy tỷ lệ hộ nghèo hàng năm giảm nhanh, nhưng thiếu bền vững, tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo còn khá lớn. Nếu thực hiện theo tiêu chuẩn nghèo mới hoặc bị ảnh hưởng thiên tai, mất mùa thì tỷ lệ hộ nghèo sẽ trở lại rất cao”. Từ 2006 đến 2010, mới chỉ có 113 xã, chiếm 6% số xã hưởng thụ Chương trình, được “gạch tên” khỏi diện nghèo. Đến cuối năm 2009 ở một số tỉnh số xã còn tỉ lệ nghèo cao như: Lạng Sơn 49%, Điện Biên 50%, Quảng Bình 49,34%, Quảng Nam 48,78%, Quảng Ngãi 49,94%... Qua kiểm tra đã phát hiện hàng trăm tỷ đồng bị phân bổ sai nội dung, mục đích, đối tượng thụ hưởng. và  có nhiều  vấn đề về chẩt lượng và hiệu quả của từng hạng mục thành phần như: điện - đường; trường - trạm - hồ chứa nước. Nguyên nhân được chỉ ra là do Chương trình chưa hỗ trợ có hiệu quả tận gốc căn nguyên của sự nghèo đói: tập quán lao động sản xuất của đồng bào chậm được thay đổi, sản xuất thuần nông tự sản, tự tiêu vẫn còn phổ biến chậm thích ứng với cơ chế thị trường. Thống kê còn cho thấy: số xã "thoát nghèo" nằm trong diện đầu tư của trung ương thông qua các Bộ, ngành ít hơn số xã thuộc diện đầu tư của các địa phương (5% so với 40,5%). Tỷ lệ này cho thấy nguồn vốn đưa đúng vào nơi “dân cần, đất thiếu” bao giờ cũng có hiệu quả hơn việc đầu tư chỉ là quá trình phân bổ tiền ngân sách cho các dự án đơn thuần, mà không hiểu rõ đặc thù về văn hóa - xã hội cùng đất đai thổ nhưỡng và tập quán của từng địa phương và của người dân nơi được thụ hưởng.

Một ví dụ khác là tổng hợp báo cáo của hơn 50% chủ đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách năm 2009, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KHĐT) nhận định: “Chủ trương đầu tư tập trung hơn cho các công trình trọng điểm, giảm phân tán đầu tư vẫn chưa được thực hiện có kết quả” và “Tình trạng chậm tiến độ vẫn chưa được khắc phục, còn có xu hướng tăng hơn so với các năm trước. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu tăng chi phí, giảm hoặc không còn hiệu quả đầu tư của dự án”. Cụ thể, lượng dự án được quyết định đầu tư năm 2009 là 11.420 dự án. Trong đó, số dự án dự kiến kết thúc trong năm chỉ khoảng 1/3 tổng số các dự án đang triển khai đầu tư. Đáng chú ý, cũng theo nhận định của Bộ KHĐT: “Những hạn chế; khiếm khuyết trong đầu tư xây dựng cơ bản vẫn chưa được khắc phục, có mặt còn diễn biến trầm trọng hơn”.

Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chi khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn  làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực to lớn và kéo dài khác, như: Tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô – trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, cũng như mất cân đối và gia tăng chênh lệch giàu nghèo giữa các vùng, miền, địa phương  và bộ phận dân cư trong xã hội; tăng tình trạng tham nhũng và bóp méo cơ chế kinh tế thị trường; hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng  phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.

Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của “chiếc bẫy” nợ nần lên đất nước, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài. Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại -Bộ Tài chính cho biết, trong năm 2010, Việt Nam  phải trả nợ nước ngoài cả gốc và lãi lên đến hơn 1 tỷ USD. Trong các năm tiếp theo, nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam sẽ tiếp tục tăng lên, mức cao nhất là khoảng 2 tỷ USD vào năm 2016…

Về tổng thể, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tư công đã lên tới “đỉnh”. Nếu không điều chỉnh mà càng thúc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mô vốn, giá trị gia tăng thấp và sự khai thác thái quá tài nguyên, lao động rẻ... thì không thể cạnh tranh và ngày càng khó khăn. Thậm chí, càng tăng trưởng, đất nước và người dân lại nghèo đi, thiếu bền vững.

Nguyên nhân của tình trạng trên có nhiều và không có gì bí mật. Nguồn vốn Nhà nước đã eo hẹp lại quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế, và đầu tư thiếu tập trung và dứt điểm cho các công trình trọng điểm. Ngoài ra, hiệu quả đầu  tư công thấp còn chịu ảnh hưởng của cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ, do “rừng” thủ tục giấy tờ dầy đặc mà lỏng lẻo, thiếu minh bạch; chất lượng quy hoạch và lập dự án thấp; Không hoặc chỉ đấu thầu hình thức; Năng lực và trách nhiệm  nhà thầu kém, nạn tham nhũng; thiếu kiểm soát và chế tài kịp thời, nghiêm khắc, trách nhiệm chưa rõ ràng và nhất là do thiếu phối hợp đồng bộ các chính sách, các cấp, ngành và các bên hữu quan trên cơ sở một Luật đầu tư còn thiếu vắng ở nước ta…

Tăng cường phối hợp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công

Yêu cầu phối hợp đồng bộ các chính sách trong quản lý đầu tư công đòi hỏi cần có sự phối hợp đồng bộ trong tổng thể các chính sách đầu tư công với các chính sách kinh tế, nhất là giữa chính sách tài chính với tiền tệ, chính sách môi trường và an sinh xã hội; các chính sách  phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật với hạ tầng văn hóa - xã hội; giữa  công tác quy hoạch với công tác xúc tiến đầu tư; giữa phát triển các thể chế thị trường với phát triển các thành phần kinh tế; giữa hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; giữa Quốc hội, Chính phủ với các bộ, ngành,  địa phương và các trung tâm, viện nghiên cứu; giữa vay và quản lý - trả nợ vốn vay; giữa hoạt động đầu tư Nhà nước với đầu tư ngoài Nhà nước, và giữa đầu tư trong nước với đầu tư nước ngoài; giữa công tác lập, thẩm định, duyệt, cấp vốn và kiểm tra, quyết toán và kiểm toán thực hiện vốn đầu tư…Đặc biệt, cần quán triệt một số nguyên tắc sau trong phối hợp chính sách đầu tư công:

Thứ nhất, phối  hợp bố trí vốn đầu tư công trên cơ sở quy hoạch đầu tư công được xây dựng có chất lượng cao và ổn định.

Một mặt, cần coi trọng nâng cao chất lượng và giữ ổn định các quy hoạch đầu tư phát triển các loại được lập cả ở cấp quốc gia, ngành, cũng như địa phương như một căn cứ chủ yếu định hướng đầu tư công; Hạn chế, tiến tới không đầu tư công ngoài quy hoạch, phá vỡ quy hoạch và bất chấp quy hoạch. Mặt khác, sự điều chỉnh  và hoàn thiện các quy hoạch đầu tư đã lập cũng là cần thiết, cần được tiến hành nghiêm túc, có căn cứ xác đáng, có quy trình và thời gian cần thiết nhằm hạn chế thấp nhất các thiệt hại cho các bên có liên quan. Nếu quy hoạch sai, lộ trình đầu tư  không  hợp lý và không được thẩm tra đầy đủ thì quá trình đầu tư sẽ không thể có hiệu quả trong dài hạn.

Sau khi có quy hoạch, cần chủ động xây dựng và công bố danh mục dự án, công trình đầu tư cụ thể để huy động các nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT (Xây dựng - Khai thác - Chuyển giao), BT (Xây dựng - Chuyển giao), PPP (hợp tác Nhà nước - tư nhân); tạo ra các cơ chế để huy động tối đa, hiệu quả các nguồn vốn xã hội, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện các dự án có vốn NSNN và nguồn NSNN, kể cả ODA.

Thứ hai, phối hợp hài hòa các mục tiêu, lợi ích và tính đến tác động 2 mặt của dự án đầu tư công.

Cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đâu theo công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế - xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; có phân biệt 2 loại mục tiêu và 2 loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công-đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận.

Không nên đóng khung sự phối hợp chính sách chỉ trong nội bộ các cơ quan chính phủ với các doanh nghiệp Nhà nước, mà cần gắn kết chặt chẽ,mở rộng dân chủ hóa với giới doanh nghiêp và viện, trường và các tầng lớp dân chúng khác. Sử dụng chuyên gia trong nước và nước ngoài có trình độ và khách quan nhằm đánh giá, phản biện độc lập các tác động 2 mặt của dự án đầu tư công lớn. Làm tốt việc này sẽ hạn chế bớt những hoạt động đầu tư công gắn với lợi ích cục bộ, chủ quan và ngắn hạn của các quan chức chuyên nghiệp và  chính trị trong đầu tư công.

Thứ ba, phối hợp tăng cường tái cơ cấu đầu tư công, phân cấp và đa dạng hóa phương thức, nguồn vốn đầu tư theo yêu cầu nâng cao hiệu quả đầu tư xã hội.

Về dài hạn, cần chủ động giảm thiểu dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài NSNN trong tổng đầu tư xã hội; Tái cơ cấu đầu tư công, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản; khoa học &công nghệ, đào tạo và y tế; tiết giảm việc cấp vốn ngân sách cho nhu cầu đầu tư của khối các Tổng công ty; Tập đoàn Nhà nước và chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Đồng thời, kiên quyết thẳng tay cắt những dự án đầu tư nếu không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội và chưa bảo đảm các yêu cầu về thủ tục, tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao; cắt giảm các công trình đầu tư công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn, chưa thật cấp bách, có thời gian đầu tư dài. Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có đặt cọc bảo hành - bảo đảm chất lượng công trình.

Cắt giảm đầu tư công phụ thuộc vào chuyển biến nhận thức của các ngành, các địa phương về sự cần thiết phải hy sinh lợi ích riêng trước mắt vì mục tiêu chung. Đồng thời cũng cần có tiêu chí và thời gian để rà soát lại các dự án đầu tư công, tránh quyết định vội vã, lợi bất cập hại; Cần đặc biệt chú ý tiếp tục triển khai các dự án giải quyết vấn đề an sinh xã hội thuộc chương trình mục tiêu, dự án tại vùng khó khăn, khu vực miền núi, đồng bào dân tộc thiểu số, cũng như  các dự án có hiệu quả kinh tế liên ngành, liên vùng cao. Ủy ban Tài chính và Ngân sách của Quốc hội cần phối hợp chặt chẽ hơn với các Bộ, ngành, địa phương để rà soát việc phân bổ vốn ngân sách có  đúng trình tự pháp luật hay không, cũng như giám sát việc quản lý và sử dụng nguồn vốn này; yêu cầu Chính phủ cung cấp thông tin thường xuyên,  tăng cường giám sát về việc quản lý và sử dụng vốn ngân sách Nhà nước theo nghị quyết của Quốc hội.

Thứ tư, phối hợp tuân thủ các quy chuẩn về thủ tục và quy trình đầu tư, thực hiện đấu thầu thực chất và rộng rãi cho mọi thành  phần kinh tế với các nguồn đầu tư  công, tăng cường giám sát, phản biện và kiểm tra, tố giác, xử lý kịp thời và nghiêm khắc các vi phạm đầu tư công bằng các công cụ chế tài về tài chính và hành chính.

Kiên quyết chống tham nhũng và thực hiện thường xuyên hơn trách nhiệm giải trình trong đầu tư công. Công khai các thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án vận động đầu tư, nâng cao hiệu quả cơ chế một cửa, quy định rõ về chính sách và các ràng buộc, chế tài  nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết. Tăng cường công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án đầu tư công.  Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính cần tăng cường công tác chuyên môn nghiệp vụ để thẩm định, đối chiếu, so sánh, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Kiên quyết xuất toán các khoản chi sai mục đích, không đúng khối lượng, đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức, vượt dự toán lớn. Cần thực hiện chế độ trách nhiệm vật chất, kể cả trách nhiệm đối với nhà thầu, tư vấn giám sát  trong việc xác nhận thanh toán khối lượng thiếu trung thực, không đúng quy định. Việc thanh toán vốn đầu tư phải được tiến hành theo đúng quy trình và phương thức thanh toán theo tiến độ thực hiện. Làm rõ trách nhiệm của từng tổ chức, cá nhân và thực hiện chế độ trách nhiệm đối với Thủ trưởng đơn vị trong quản lý đầu tư công. Người, tổ chức quyết định đầu tư sai, gây lãng phí, thất thoát phải bị xử phạt hành chính, cắt chức hoặc truy cứu trách nhiệm. Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả, chất lượng của dự án, chấm dứt tình trạng giao cho người không đủ điều kiện năng lực và chuyên môn nghiệp vụ thực hiện quản lý dự án; phát hiện kịp thời những vấn đề phát sinh và đề xuất các biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh những sai phạm trong việc sử dụng Ngân sách Nhà nước cho đầu tư công. Phải kiên quyết đình hoãn những dự án không hiệu quả, không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư, không phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn vốn thực hiện cho việc đầu tư mới…

Cuối cùng, thực tế cho thấy nhu cầu và sự chín muồi cấp bách cần có Luật đầu tư công làm căn cứ pháp lý và cơ sở chung thực hiện phối hợp chính sách trong quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư công.

Không có loại thuốc bách bệnh để đạt được hiệu quả đầu tư công cao. Việc cần làm là không thể không tái cấu trúc đầu tư công, đột phá và hoàn thiện các thể chế nhằm tạo ra một khu vực công năng động, có khả năng xây dựng và phối hợp chính sách trong việc lựa chọn mục tiêu chiến lược, phân bổ nguồn lực gắn kết với quy hoạch, kế hoạch và chính sách, thực hiện, kiểm soát và đánh giá kết quả các hoạt động chi tiêu công… Đặc biệt, cần đảm bảo sự đồng bộ trong đột phá thể chế, thúc đẩy cải cách thê chế từ trên xuống, từ vĩ mô tới vi mô, tạo động lực mạnh mẽ về chất cho giai đoạn phát triển mới của  đất nước.