Sơ lược nền kinh tế Mỹ (13): Chínhh sách tiền tệ và chính sách tài khoản - Phần 2: Tiền tệ trong nền kinh tế Mỹ

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Tiền tệ trong nền kinh tế Mỹ

Trong khi ngân sách vẫn đóng vai trò quan trọng thì công việc điều hành nền kinh tế cơ bản đã được chuyển từ chính sách tài khóa sang chính sách tiền tệ trong suốt những năm cuối của thế kỷ XX. Chính sách tiền tệ là lĩnh vực của Hệ thống dự trữ liên bang, một cơ quan độc lập của chính phủ Mỹ. Hệ thống dự trữ liên bang, còn gọi là “Fed”, bao gồm 12 ngân hàng dự trữ liên bang ở địa phương và 25 chi nhánh ngân hàng dự trữ liên bang. Tất cả các ngân hàng thương mại đặc quyền quốc gia theo luật yêu cầu đều phải là thành viên của Hệ thống dự trữ liên bang; tư cách hội viên là không bắt buộc đối với các ngân hàng đặc quyền bang. Nói chung, một ngân hàng là thành viên của Hệ thống dự trữ liên bang sử dụng Ngân hàng dự trữ ở khu vực của nó cũng giống như cách thức một người sử dụng ngân hàng trong cộng đồng nơi người đó sống.

Ban Thống đốc dự trữ liên bang điều hành Hệ thống dự trữ liên bang. Ban này gồm bảy thành viên do tổng thống chỉ định phục vụ trong một nhiệm kỳ nối tiếp là 14 năm. Các quyết định quan trọng nhất về chính sách tiền tệ do ủy ban thị trường mở liên bang (FOMC) tiến hành, ủy ban này gồm bảy ủy viên nói trên, chủ tịch Ngân hàng dự trữ liên bang New York và các chủ tịch của bốn Ngân hàng dự trữ liên bang khác làm việc trên cơ sở luân phiên. Mặc dù Hệ thống dự trữ liên bang phải báo cáo định kỳ hoạt động của mình cho Quốc hội, nhưng theo luật các ủy viên của ban Thống đốc độc lập với Quốc hội và tổng thống. Để tăng cường tính độc lập này, Fed tiến hành các cuộc thảo luận riêng về chính sách quan trọng nhất của mình và thường chỉ công bố sau một thời gian. Nó cũng trang trải mọi chi phí hoạt động của mình từ khoản thu nhập đầu tư và phí dịch vụ của nó.

Fed có ba công cụ chính để duy trì kiểm soát việc cung tiền và tín dụng trong nền kinh tế. Công cụ quan trọng nhất là hoạt động thị trường mở, hoặc bán và mua chứng khoán chính phủ. Để tăng mức cung tiền, Fed mua chứng khoán chính phủ từ các ngân hàng, các doanh nghiệp khác hoặc các cá nhân, thanh toán cho họ bằng séc (một nguồn tiền mới do nó in); khi các tấm séc của Fed được gửi vào ngân hàng, chúng tạo ra lượng dự trữ mới - một phần trong đó ngân hàng có thể cho vay hoặc đầu tư, do đó làm tăng lượng tiền trong lưu thông. Mặt khác, nếu Fed muốn giảm mức cung tiền, nó bán các chứng khoán chính phủ cho các ngân hàng để thu lại tiền dự trữ từ các ngân hàng. Do mức dự trữ thấp đi, các ngân hàng phải giảm lượng cho vay và do vậy mức cung tiền lập tức giảm theo.

Fed cũng có thể kiểm soát mức cung tiền bằng việc quy định cụ thể lượng tiền dự trữ mà các tổ chức nhận tiền gửi phải dành riêng ra như là lượng tiền mặt trong két của mình hay như tiền đặt cọc tại các ngân hàng dự trữ địa phương. Những yêu cầu tăng lượng dự trữ buộc các ngân hàng phải giữ lại một tỷ lệ tiền lớn hơn trong quỹ của mình, do đó làm giảm mức cung tiền, trong khi các yêu cầu giảm lượng dự trữ vận hành theo chiều ngược lại làm tăng mức cung tiền. Các ngân hàng thường cho nhau vay tiền qua đêm để đáp ứng các yêu cầu dự trữ của mình. Lãi suất cho những khoản vay như vậy, còn gọi là “lãi suất quỹ liên bang”, là thước đo chủ yếu xem mức độ chính sách tiền tệ “chặt” hay “lỏng” như thế nào tại mỗi thời điểm.

Công cụ thứ ba của Fed là tỷ lệ chiết khấu, hay tỷ lệ lãi suất mà các ngân hàng thương mại phải thanh toán khi vay tiền từ quỹ của các ngân hàng dự trữ. Thông qua việc tăng hoặc giảm tỷ lệ chiết khấu, Fed có thể khuyến khích hoặc không khuyến khích việc vay tiền và do đó làm thay đổi mức thu nhập của các ngân hàng khi cho vay.

Các công cụ này cho phép Fed mở rộng hay thu hẹp lượng tiền và tín dụng trong nền kinh tế Mỹ. Nếu mức cung tiền tăng thì tín dụng được gọi là nới lỏng. Trong bối cảnh đó, các tỷ lệ lãi suất có xu hướng giảm xuống, chi tiêu cho kinh doanh và tiêu dùng có xu hướng tăng, và việc làm cũng tăng; nếu như nền kinh tế đang hoạt động gần như hết tiềm năng của nó thì quá nhiều tiền có thể sẽ dẫn đến lạm phát, hoặc suy giảm giá trị đồng đôla. Ngược lại, khi mức cung tiền thu hẹp lại thì tín dụng sẽ chặt. Trong bối cảnh đó, tỷ lệ lãi suất có xu hướng tăng, các mức chi tiêu ngưng lại hoặc suy giảm và lạm phát giảm xuống; nếu như nền kinh tế đang hoạt động dưới mức tiềm năng của nó, thì tiền tệ chặt chẽ có thể dẫn đến gia tăng thất nghiệp.

Tuy nhiên, có rất nhiều yếu tố làm phức tạp thêm khả năng của Fed trong việc sử dụng chính sách tiền tệ nhằm thực thi các mục tiêu cụ thể. Chẳng hạn, tiền tệ có nhiều hình thái khác nhau và thường không rõ chính sách tiền tệ nên nhằm vào loại nào. Dạng cơ bản nhất của tiền gồm có tiền xu và tiền giấy. Tiền xu cũng có nhiều loại khác nhau dựa trên giá trị đồng đôla: đồng penny có giá trị một cent hay một phần trăm của một đôla; đồng nickel bằng 5 cent; đồng dime bằng 10 cent; đồng quarter bằng 25 cent; đồng nửa đôla bằng 50 cent; và đồng một đôla (1USD). Tiền giấy có các loại 1USD, 2USD, 5USD, 10USD, 20USD, 50USD, và 100USD.
 

Một thành phần quan trọng hơn của việc cung tiền là tồn khoản chi phiếu hay tiền vào sổ kế toán giữ lại trong các ngân hàng và các tổ chức tài chính khác. Các cá nhân có thể thanh toán bằng viết séc, với những chỉ dẫn cần thiết cho ngân hàng của họ để thanh toán một số tiền cụ thể cho người nhận séc. Tiền gửi có kỳ hạn cũng giống như tồn khoản chi phiếu ngoại trừ người chủ sở hữu chấp nhận gửi số tiền đó trong một thời hạn định trước; nói chung người gửi có thể rút tiền sớm hơn thời hạn quy định nhưng họ phải trả một khoản tiền phạt và mất đi một ít lãi suất để làm việc đó. Tiền cũng còn gồm cả các quỹ thị trường tiền tệ, đó là cổ phần trong các quỹ góp chung những chứng khoán ngắn hạn, cũng như nhiều loại tài sản khác có thể chuyển đổi dễ dàng ra tiền trong một thời hạn ngắn.

Lượng tiền giữ dưới các dạng khác nhau theo thời gian có thể thay đổi phụ thuộc vào sở thích và các yếu tố khác mà có thể có hoặc không có tầm quan trọng nào đối với nền kinh tế nói chung. Một rắc rối nữa cho nhiệm vụ của Fed là những thay đổi trong việc cung tiền chỉ có tác động đến nền kinh tế sau một khoảng thời gian không biết trước.

Chính sách tiền tệ và hoạt động tài chính

Hoạt động của Fed tiến triển theo thời gian nhằm đáp ứng những sự kiện chính yếu. Quốc hội đã thiết lập Hệ thống dự trữ liên bang vào năm 1913 để tăng cường giám sát hệ thống ngân hàng và chấm dứt tình trạng hoang mang sợ hãi với ngân hàng như đã từng nổ ra theo chu kỳ trong thế kỷ trước. Do hậu quả của cuộc Đại khủng hoảng trong những năm 1930, Quốc hội đã ủy quyền cho Fed thay đổi các yêu cầu dự trữ và điều tiết các mức tiền bảo chứng của thị trường chứng khoán (lượng tiền mặt mọi người phải trả khi mua chứng khoán bằng tín dụng).

Tuy nhiên, Fed vẫn thường có xu hướng làm theo các quan chức đã được bầu đối với những vấn đề của chính sách kinh tế nói chung. Ví dụ, trong Chiến tranh thế giới thứ hai, Fed đã xem nhẹ hoạt động của mình hơn là việc giúp Ngân khố Hoa Kỳ vay tiền với lãi suất thấp. Sau đó, khi Chính phủ Mỹ bán một lượng lớn chứng khoán Ngân khố để trang trải cho cuộc Chiến tranh Triều Tiên, Fed đã mua rất nhiều để giữ giá các chứng khoán này khỏi tụt xuống (do vậy đã bơm mạnh mức cung tiền). Fed đã khẳng định lại tính độc lập của mình vào năm 1951, bằng một thỏa thuận đạt được với Ngân khố rằng chính sách của Fed sẽ không bị coi nhẹ hơn việc tài trợ cho Ngân khố. Nhưng Ngân hàng trung ương vẫn không đi chệch quá xa khỏi tính chất chính thống chính trị. Ví dụ, trong thời kỳ chính quyền mang tính bảo thủ tài khóa của Tổng thống Dwight D. Eisenhower (1953-1961), Fed nhấn mạnh đến ổn định giá cả và hạn chế tăng mức cung tiền, nhưng dưới thời các tổng thống có tính tự do hơn trong những năm 1960 thì nó lại nhấn mạnh đến toàn dụng nhân công và tăng trưởng kinh tế.

Trong nhiều năm của thập kỷ 1970, Fed cho phép mở rộng tín dụng nhanh chóng để phù hợp với mong muốn tiến hành chống lại nạn thất nghiệp của chính phủ. Nhưng do lạm phát tăng cao tàn phá nền kinh tế nên Ngân hàng trung ương đột ngột thắt chặt chính sách tiền tệ bắt đầu vào năm 1979. Chính sách này đã thành công trong việc giảm gia tăng mức cung tiền, nhưng lại góp phần gây ra tình trạng trì trệ kinh tế nặng nề vào các năm 1980 và 1981-1982. Tuy vậy, tỷ lệ lạm phát đã hạ xuống và đến giữa thập kỷ 1980, Fed lại có thể theo đuổi một chính sách mở rộng tiền tệ thận trọng. Nhưng tỷ lệ lãi suất vẫn ở mức tương đối cao do chính phủ liên bang đã vay quá nhiều để trang trải thâm hụt ngân sách. Tỷ lệ lãi suất rồi cũng giảm dần xuống khi thâm hụt ngân sách giảm đi và cuối cùng biến mất vào những năm 1990.

Tầm quan trọng ngày càng tăng của chính sách tiền tệ và vai trò đang mất dần của chính sách tài khóa trong những nỗ lực nhằm ổn định kinh tế phản ánh những hiện thực cả về kinh tế lẫn chính trị. Kinh nghiệm của những năm 1960, 1970 và 1980 cho thấy rằng các chính quyền được bầu một cách dân chủ thường gặp nhiều rắc rối hơn khi sử dụng chính sách tài khóa để chống lạm phát so với chống thất nghiệp. Cuộc chiến chống lạm phát đòi hỏi chính phủ phải tiến hành những hoạt động không được ưa chuộng như giảm chi tiêu hoặc tăng thuế, trong khi đó các giải pháp chính sách tài khóa truyền thống để chống thất nghiệp lại có xu hướng được ưa chuộng hơn vì chúng đòi hỏi tăng chi tiêu và cắt giảm thuế. Tóm lại, thực tiễn chính trị có thể ủng hộ một vai trò lớn hơn đối với chính sách tiền tệ trong thời kỳ lạm phát.

Một nguyên nhân nữa giải thích tại sao chính sách tài khóa lại thích hợp hơn trong việc chống thất nghiệp, trong khi chính sách tiền tệ lại hiệu quả hơn trong việc chống lạm phát. Có một giới hạn đối với mức độ mà chính sách tiền tệ có thể thực thi để khôi phục nền kinh tế sau một giai đoạn suy sụp trầm trọng như giai đoạn mà nước Mỹ đã phải đương đầu vào những năm 1930. Phương sách của chính sách tiền tệ đối với tình trạng suy sụp kinh tế là tăng lượng tiền trong lưu thông, và do đó sẽ giảm tỷ lệ lãi suất. Nhưng một khi tỷ lệ lãi suất đạt đến 0 thì Fed không thể làm gì được nữa. Trong những năm gần đây, nước Mỹ chưa gặp phải tình trạng này, tình trạng mà các nhà kinh tế gọi là “bẫy thanh khoản”, nhưng vào những năm cuối thập kỷ 1990 Nhật Bản đã bị rơi vào tình trạng đó. Nhiều nhà kinh tế cho rằng với một nền kinh tế trì trệ và tỷ lệ lãi suất gần bằng 0 thì chính phủ Nhật Bản phải áp dụng chính sách tài khóa mạnh hơn nữa, nếu cần thiết phải tăng nhanh thâm hụt ngân sách chính phủ với một mức lớn để thúc đẩy chi tiêu mới và tăng trưởng kinh tế.

Có phải một nền kinh tế mới

Ngày nay, các nhà kinh tế thuộc Hệ thống dự trữ liên bang sử dụng nhiều phương pháp đo lường để xác định liệu chính sách tiền tệ cần chặt hơn hay lỏng hơn. Có một cách tiếp cận là so sánh tỷ lệ tăng trưởng thực tế với tỷ lệ tăng trưởng tiềm năng của nền kinh tế. Tăng trưởng tiềm năng được cho bằng tổng của tăng trưởng lực lượng lao động và lợi ích tăng thêm của năng suất, hay sản lượng trên mỗi công nhân. Vào cuối những năm 1990, lực lượng lao động được dự kiến tăng khoảng 1% mỗi năm, và năng suất được cho là tăng lên trong khoảng từ 1% đến 1,5%. Do đó, tỷ lệ tăng trưởng tiềm năng ước tính trong khoảng từ 2% đến 2,5%. Bằng cách tính này, nếu tăng trưởng thực tế vượt quá tăng trưởng tiềm năng dài hạn thì được xem là làm gia tăng nguy cơ lạm phát, và do đó sẽ yêu cầu chính sách tiền tệ chặt hơn.

Công cụ thứ hai là tỷ lệ thất nghiệp không gia tăng lạm phát hay còn gọi là NAIRU. Qua thời gian, các nhà kinh tế thấy rằng lạm phát có xu hướng gia tăng nếu thất nghiệp giảm xuống dưới một mức nhất định. Trong thập kỷ 1980, các nhà kinh tế nhìn chung đều cho rằng tỷ lệ thất nghiệp không làm gia tăng lạm phát vào khoảng 6%. Nhưng vào cuối thập kỷ đó, nó hạ xuống còn khoảng 5,5%.

Có lẽ một điều còn quan trọng hơn là hàng loạt những công nghệ mới như bộ xử lý vi mạch, máy lade, sợi cáp quang và vệ tinh xuất hiện vào cuối những năm 1990 làm cho nền kinh tế Mỹ tăng trưởng hơn nhiều so với dự đoán của các nhà kinh tế. Chủ tịch Ngân hàng dự trữ liên bang Alan Greenspan đã nói vào giữa năm 1999: “Những sáng chế mới nhất, mà chúng ta gọi là công nghệ thông tin, đã bắt đầu làm thay đổi phong cách chúng ta tiến hành kinh doanh và tạo ra giá trị, thường bằng những cách mà ta không thể đoán được thậm chí chỉ năm năm trước đây”.

Cũng theo Greenspan, trước đây việc thiếu thông tin kịp thời về nhu cầu khách hàng và nguồn nguyên vật liệu buộc các doanh nghiệp phải hoạt động với một lượng hàng tồn kho lớn hơn và nhiều nhân công hơn so với mức cần thiết. Nhưng khi chất lượng thông tin được cải thiện, các doanh nghiệp này có thể hoạt động hiệu quả hơn. Công nghệ thông tin cũng cho phép thời gian giao hàng nhanh hơn, đồng thời công nghệ thông tin thúc đẩy và hợp lý hóa quá trình đổi mới. Ví dụ, theo lời Greenspan, thời gian thiết kế giảm xuống rất nhiều do việc mô hình hóa bằng máy tính làm giảm nhu cầu về nhân sự trong các hãng kiến trúc, và việc chuẩn đoán bệnh trở nên nhanh hơn, kỹ hơn và chính xác hơn.

Những đổi mới công nghệ như vậy hiển nhiên là nguyên nhân khiến cho năng suất tăng mạnh vào cuối những năm 1990. Đầu thập kỷ này, mức tăng trưởng mỗi năm chưa đến 1%, nhưng đến cuối những năm 1990, năng suất đã tăng lên với tỷ lệ 3%/năm - vượt cả sự mong đợi của các nhà kinh tế. Năng suất cao hơn có nghĩa là hoạt động kinh doanh sẽ tăng nhanh hơn mà không gây ra lạm phát. Những yêu cầu khiêm tốn tới mức bất ngờ của người công nhân về việc tăng lương - có lẽ lý do ở đây là người lao động cảm thấy bất ổn về việc làm của mình trong một nền kinh tế thay đổi cực nhanh - cũng giúp giảm nhẹ các áp lực gây ra lạm phát.

Một số nhà kinh tế đã giễu cợt ý niệm nước Mỹ đột nhiên phát triển “một nền kinh tế mới”, một nền kinh tế có khả năng tăng trưởng rất nhanh mà không xảy ra lạm phát. Họ lưu ý rằng trong khi cạnh tranh toàn cầu gia tăng là không thể tránh khỏi, rất nhiều ngành công nghiệp của Mỹ vẫn chưa phải đối mặt với thách thức này. Và trong khi máy tính rõ ràng đang làm thay đổi cách thức người Mỹ tiến hành kinh doanh thì chúng cũng mang lại những rắc rối mới cho hoạt động kinh doanh.

Nhưng khi các nhà kinh tế ngày càng đi đến thống nhất với Greenspan rằng nền kinh tế này đang đứng giữa một “sự dịch chuyển cơ cấu” quan trọng, cuộc tranh cãi ngày càng ít tập trung vào việc liệu nền kinh tế này còn tiếp tục thay đổi mà tập trung nhiều hơn vào câu hỏi sự vận hành lành mạnh đáng ngạc nhiên đó có thể kéo dài trong bao lâu nữa. Câu trả lời một phần phụ thuộc vào thành phần kinh tế cổ điển nhất - đó là lao động. Với nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh, những lao động bị thay thế bởi công nghệ dễ dàng tìm việc trong những ngành công nghiệp mới đang nổi lên. Kết quả là vào cuối những năm 1990, mức tăng việc làm nhanh hơn mức tăng dân số nói chung. Xu hướng này không thể tăng mãi. Vào giữa năm 1999, tổng số “lao động tiềm năng” có độ tuổi từ 16 đến 64 - những người thất nghiệp nhưng sẵn sàng đi làm nếu tìm được việc - vào khoảng 10 triệu người, hay khoảng 5,7% dân số. Đây là tỷ lệ thấp nhất kể từ khi chính phủ bắt đầu thu thập loại số liệu này vào năm 1970. Các nhà kinh tế cảnh báo rằng cuối cùng, nước Mỹ có thể sẽ phải đối mặt với sự thiếu hụt lao động, và điều đó có thể sẽ đẩy lương cao lên, gây ra lạm phát, và khiến Hệ thống dự trữ liên bang phải điều tiết tăng trưởng kinh tế chậm lại.

Vẫn còn nhiều điều có thể xảy ra làm trì hoãn sự phát triển có vẻ ổn định này. Số người nhập cư có thể gia tăng, và do vậy sẽ mở rộng nguồn lao động dự phòng. Tuy nhiên, điều này dường như không chắc chắn bởi vì không khí chính trị ở nước Mỹ trong suốt những năm 1990 không ủng hộ gia tăng nhập cư. Nhiều nhà phân tích cho rằng sẽ có ngày càng nhiều người Mỹ làm việc sau độ tuổi về hưu truyền thống là 65 tuổi. Điều này cũng có thể làm gia tăng mức cung về lao động tiềm năng. Thật vậy, năm 1999 ủy ban phát triển kinh tế (CED), một tổ chức nghiên cứu về kinh doanh có uy tín, đã kêu gọi giới chủ doanh nghiệp bãi bỏ các rào cản trước đây không khuyến khích người lao động lớn tuổi ở lại làm việc. Xu thế hiện nay cho thấy đến năm 2030, ứng với mỗi người trên độ tuổi 65 sẽ có chưa đến ba lao động, so với bảy lao động vào năm 1950 - một sự chuyển đổi dân số học chưa từng có mà CED dự đoán sẽ làm cho các doanh nghiệp phải tranh giành nhau để tìm lao động.

Nhóm nghiên cứu này đã quan sát rằng “từ trước đến nay, các doanh nghiệp đều bộc lộ ý thích cho người lao động nghỉ hưu sớm để nhường chỗ cho những người trẻ hơn. Nhưng ý thích đó là di tích của một kỷ nguyên thừa lao động; nó không thể duy trì được nữa khi lao động đang trở nên khan hiếm”.

Tóm lại, trong lúc còn đang tận hưởng những thành công phi thường, nước Mỹ đã tự nhận thấy mình đang chuyển đến một lãnh địa kinh tế chưa được khám phá khi kết thúc thập kỷ 1990. Trong khi nhiều người cho rằng một kỷ nguyên kinh tế mới sẽ kéo dài vô tận, thì những người khác lại thấy không chắc chắn. Cân nhắc giữa những khả năng đó, nhiều người đã bày tỏ một thái độ lạc quan thận trọng. Năm 1997, Greenspan đã lưu ý “Thật đáng tiếc, lịch sử được trải ra với những viễn cảnh của ‘các kỷ nguyên mới’ mà cuối cùng lại được chứng minh chỉ là một ảo tưởng. Tóm lại, lịch sử mách bảo chúng ta hãy thận trọng.”
 

(Nguồn: Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Việt Nam)