Sơ lược nền kinh tế Mỹ (3): Nền kinh tế Mỹ vận hành như thế nào - Phần 2: Vai trò của chính phủ trong nền kinh tế

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Vai trò của chính phủ trong nền kinh tế

Trong khi người tiêu dùng và người sản xuất đưa ra phần lớn các quyết định hình thành nên nền kinh tế thì các hoạt động của chính phủ có tác động mạnh đến nền kinh tế Mỹ ít nhất trên bốn lĩnh vực.

Ổn định và tăng trưởng. Có lẽ điều quan trọng nhất là chính phủ liên bang định hướng nhịp điệu chung của hoạt động kinh tế, cố gắng duy trì tăng trưởng liên tục, giữ mức việc làm cao và ổn định giá cả. Bằng việc điều chỉnh chi tiêu và thuế suất (chính sách tài khoá) hoặc điều khiển mức cung tiền và kiểm soát việc sử dụng tín dụng (chính sách tiền tệ), chính phủ có thể làm giảm hoặc thúc đẩy tỷ lệ tăng trưởng của nền kinh tế - trong quá trình đó tác động đến mức giá cả và việc làm.

Trong nhiều năm sau cuộc Đại khủng hoảng kinh tế của thập kỷ 1930, các đợt suy thoái - những giai đoạn tăng trưởng kinh tế chậm và thất nghiệp cao - được xem là mối đe dọa lớn nhất về kinh tế. Khi hiểm họa suy thoái xuất hiện đến mức nghiêm trọng nhất, chính phủ phải tìm cách thúc đẩy nền kinh tế bằng giải pháp tăng mạnh chi tiêu của chính mình hoặc cắt giảm thuế để người tiêu dùng có thể chi tiêu nhiều hơn, và bằng việc tăng mạnh mức cung tiền, điều này cũng khuyến khích tăng chi tiêu. Trong những năm 1970, các đợt tăng giá hàng hoá, đặc biệt là giá năng lượng, đã gây ra nỗi sợ hãi về lạm phát - sự tăng giá cả chung. Kết quả là các nhà lãnh đạo chính phủ đã tập trung vào việc kiểm soát lạm phát hơn là chống lại suy thoái bằng cách hạn chế tiêu dùng, từ chối cắt giảm thuế và kiềm chế gia tăng mức cung tiền.

Ý tưởng về những công cụ tốt nhất để ổn định nền kinh tế đã thay đổi cơ bản trong giai đoạn từ thập kỷ 1960 tới thập kỷ 1990. Trong thập kỷ 1960, chính phủ rất tin vào chính sách tài khóa - công cụ vận động thu nhập của chính phủ để tác động đến nền kinh tế. Do tiêu dùng và thuế được tổng thống và quốc hội kiểm soát, nên các quan chức được lựa chọn này đã đóng một vai trò chủ đạo trong việc định hướng nền kinh tế. Một giai đoạn lạm phát cao, thất nghiệp cao, và thâm hụt ngân sách lớn đã làm giảm lòng tin vào chính sách tài khóa như một công cụ điều chỉnh nhịp độ chung của hoạt động kinh tế. Thay vào đó, chính sách tiền tệ - kiểm soát mức cung tiền của quốc gia bằng những công cụ như tỷ lệ lãi suất - lại có vai trò nổi bật. Chính sách tiền tệ được điều khiển bởi Ngân hàng trung ương quốc gia, còn được gọi là Cục dự trữ liên bang, với quyền độc lập đáng kể đối với tổng thống và quốc hội.

Điều tiết và kiểm soát. Chính phủ liên bang Mỹ điều tiết các doanh nghiệp tư nhân bằng rất nhiều cách. Hoạt động điều tiết được phân ra thành hai phạm trù chính. Điều tiết kinh tế tìm cách kiểm soát giá cả trực tiếp hoặc gián tiếp. Theo truyền thống, chính phủ tìm cách ngăn cản các nhà độc quyền như ngành dịch vụ điện để tránh tăng giá vượt quá mức bảo đảm cho họ thu được lợi nhuận hợp lý. Thỉnh thoảng, chính phủ cũng mở rộng việc kiểm soát kinh tế sang một số ngành công nghiệp khác nữa. Trong những năm sau cuộc Đại khủng hoảng kinh tế, chính phủ đã trang bị một hệ thống phức tạp để bình ổn giá cả cho hàng hóa nông nghiệp, bởi nó có xu hướng dao động bất thường khi cung cầu thay đổi nhanh chóng. Một loạt các ngành công nghiệp khác - như ngành vận tải và sau đó là ngành hàng không - đã tìm cách tự điều tiết thành công nhằm hạn chế những gì họ cho là sự giảm giá có hại.

Một dạng điều tiết kinh tế khác là luật chống độc quyền - tìm cách tăng cường sức mạnh cho các lực lượng thị trường đến mức không cần đến giải pháp điều tiết trực tiếp. Chính phủ, và đôi khi cả các tổ chức tư nhân, đã sử dụng luật chống độc quyền để ngăn cấm các hoạt động hoặc những sự hợp nhất gây hạn chế cạnh tranh một cách quá mức.

Chính phủ cũng tiến hành kiểm soát các công ty tư nhân để đạt được các mục tiêu xã hội như bảo vệ sức khoẻ và an toàn cho cộng đồng, hoặc giữ gìn môi trường trong sạch. Ví dụ, Cơ quan quản lý lương thực và dược phẩm Hoa Kỳ cấm lưu hành các loại thuốc độc hại; Cục sức khỏe và an toàn nghề nghiệp bảo vệ công nhân tránh những mối nguy hiểm mà họ có thể gặp phải trong khi làm việc; và Cơ quan bảo vệ môi trường tìm cách kiểm soát ô nhiễm nước và không khí.

Thái độ của người Mỹ đối với hoạt động điều tiết đã thay đổi cơ bản trong ba thập kỷ cuối cùng của thế kỷ XX. Bắt đầu từ những năm 1970, các nhà hoạch định chính sách ngày càng trở nên lo ngại rằng sự điều tiết kinh tế đã bảo hộ những công ty làm ăn kém hiệu quả gây tổn thất cho người tiêu dùng trong các ngành công nghiệp như ngành hàng không và vận tải. Cùng lúc đó, những thay đổi công nghệ đã tạo ra các đối thủ cạnh tranh mới trong một số ngành công nghiệp, chẳng hạn như ngành viễn thông, một ngành đã có thời được coi là độc quyền tự nhiên. Cả hai xu hướng đó đã dẫn đến một loạt các đạo luật làm giảm nhẹ sự điều tiết.

Trong khi các nhà lãnh đạo của cả hai đảng chính trị nhìn chung đều ủng hộ phi điều tiết kinh tế, thì trong suốt các thập kỷ 1970, 1980 và 1990 đã có ít hơn các thỏa thuận liên quan đến điều tiết được soạn thảo nhằm đạt tới các mục tiêu xã hội. Hoạt động điều tiết xã hội đã ngày càng trở nên quan trọng trong những năm sau cuộc Đại khủng hoảng và Chiến tranh thế giới thứ hai, và lại có vai trò quan trọng trong các thập kỷ 1960 và 1970. Nhưng trong thời kỳ Tổng thống Ronald Reagan ở thập kỷ 1980, chính phủ nới lỏng các đạo luật bảo vệ người lao động, người tiêu dùng và môi trường, với lập luận rằng việc điều tiết đã can thiệp vào doanh nghiệp tự do, làm tăng chi phí hoạt động kinh doanh và do đó góp phần gây ra lạm phát. Nhiều người Mỹ vẫn tiếp tục tỏ ra lo lắng về những sự kiện hoặc xu hướng cụ thể, thúc đẩy chính phủ phải đưa ra các luật điều tiết mới trong một số lĩnh vực, bao gồm cả hoạt động bảo vệ môi trường.

Trong lúc đó, một số công dân đã quay ra khởi kiện khi họ cảm thấy các quan chức được họ bầu ra không giải quyết một số vấn đề nào đó một cách nhanh chóng hoặc dứt khoát. Ví dụ, trong những năm 1990, các cá nhân và cuối cùng là ngay cả chính phủ đã kiện các công ty thuốc lá về những mối nguy hại cho sức khỏe do việc hút thuốc lá gây ra. Một khoản bồi thường tài chính lớn đã được chuyển cho các bang trong dài hạn để trang trải chi phí y tế dùng vào điều trị các bệnh liên quan tới hút thuốc.

Các dịch vụ trực tiếp. Mỗi cấp chính quyền đều cung cấp rất nhiều dịch vụ trực tiếp. Ví dụ, chính quyền liên bang chịu trách nhiệm về quốc phòng, hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu để phát triển các sản phẩm mới, tiến hành hoạt động thám hiểm không gian vũ trụ, và thực hiện nhiều chương trình được đưa ra nhằm giúp công nhân phát triển trình độ tay nghề và tìm việc làm. Sự chi tiêu của chính phủ có tác động đáng kể đến các nền kinh tế khu vực và địa phương - và ngay cả nhịp độ chung của hoạt động kinh tế.

Trong khi đó, chính quyền bang chịu trách nhiệm xây dựng và duy tu phần lớn các đường cao tốc. Chính quyền bang, các tỉnh và thành phố có vai trò lãnh đạo về tài chính và hoạt động của các trường học công lập. Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm chính về an ninh và cứu hoả. Việc chi tiêu của chính quyền trong mỗi lĩnh vực đó cũng có thể tác động đến các nền kinh tế của khu vực và địa phương, mặc dù các quyết định của liên bang nhìn chung gây ảnh hưởng đến kinh tế lớn nhất.

Nhìn chung, liên bang, bang, và các địa phương đã chi tiêu khoảng 18% tổng sản phẩm quốc nội trong năm 1997.

Hỗ trợ trực tiếp. Chính phủ cũng cung cấp nhiều loại hình trợ giúp cho các doanh nghiệp và cá nhân. Chính phủ đưa ra các khoản vay với lãi suất thấp và trợ giúp kỹ thuật cho những doanh nghiệp nhỏ, và cho sinh viên vay tiền để học đại học và cao đẳng. Các doanh nghiệp được chính phủ bảo trợ mua lại nhà cầm cố từ những người cho thế chấp và chuyển chúng thành chứng khoán để có thể mua và bán bởi các nhà đầu tư, nhờ vậy khuyến khích hoạt động cho vay thế chấp nhà. Chính phủ cũng tích cực thúc đẩy xuất khẩu và tìm cách ngăn cản các nước khác duy trì hàng rào thuế quan để hạn chế nhập khẩu.

Chính phủ trợ giúp các cá nhân không đủ khả năng tự chăm lo cho chính mình. An sinh xã hội, chương trình được cấp tài chính từ khoản đóng thuế của chủ doanh nghiệp và người lao động, đóng góp phần lớn nhất trong thu nhập hưu trí của người Mỹ. Chương trình Bảo hiểm y tế thanh toán nhiều khoản chi phí thuốc men cho người già. Chương trình Hỗ trợ y tế cung cấp tài chính để chăm sóc y tế cho các gia đình có thu nhập thấp. Trong nhiều bang, chính quyền bang duy trì các tổ chức chăm sóc người thiểu năng trí tuệ hoặc khuyết tật nặng. Chính phủ liên bang đưa ra chương trình Tem phiếu thực phẩm để trợ giúp lương thực cho các gia đình nghèo, và chính phủ liên bang cùng với chính quyền các bang cung cấp các khoản trợ cấp phúc lợi chung để hỗ trợ những gia đình thu nhập thấp có trẻ em.

Rất nhiều chương trình như vậy, bao gồm cả An sinh xã hội, có nguồn gốc từ các chương trình “Chính sách mới” của Franklin D. Roosevelt, Tổng thống Mỹ từ năm 1933 đến năm 1945. Điểm mấu chốt của các cải cách của Roosevelt là niềm tin cho rằng nghèo đói thường là hậu quả của những nguyên nhân kinh tế và xã hội chứ không phải do thiếu hụt nhân cách cá nhân. Quan điểm này đã bác bỏ quan niệm chung có nguồn gốc từ chủ nghĩa Thanh giáo Mới ở nước Anh cho rằng thành công là dấu hiệu thiện ý của Chúa trời còn thất bại là dấu hiệu bất bình của Chúa trời. Đây là sự chuyển hóa quan trọng trong tư duy về kinh tế và xã hội của người Mỹ. Tuy vậy, thậm chí ngày nay, chúng ta vẫn còn nghe thấy tiếng vọng của những quan điểm cũ trong các cuộc tranh luận xung quanh các vấn đề nhất định, đặc biệt là phúc lợi.

Rất nhiều chương trình hỗ trợ khác dành cho các cá nhân và gia đình, gồm cả Bảo hiểm y tế và Hỗ trợ y tế, đã được bắt đầu từ những năm 1960, trong “Cuộc chiến chống nghèo đói” của Tổng thống Lyndon Johnson (1963-1969). Mặc dù một số trong các chương trình đó gặp khó khăn về tài chính vào những năm 1990 và nhiều cải cách khác được đề xuất, nhưng các chương trình này vẫn được cả hai đảng chính trị chủ chốt của Mỹ ủng hộ mạnh mẽ. Tuy nhiên, những người chỉ trích lập luận rằng cung cấp phúc lợi cho những người thất nghiệp nhưng còn khoẻ mạnh thực tế chỉ tạo ra tính phụ thuộc chứ không giải quyết được vấn đề. Luật cải cách phúc lợi được ban hành năm 1996 dưới thời Tổng thống Bill Clinton (1993-2001) đòi hỏi mọi người phải làm việc như là một điều kiện để được nhận phúc lợi và đưa ra các giới hạn về khoảng thời gian mà các cá nhân có thể nhận được tiền.

Sự nghèo đói và bất bình đẳng

Người Mỹ tự hào về hệ thống kinh tế của họ, tin tưởng rằng nó đem lại các cơ hội cho tất cả mọi người để có được cuộc sống tốt đẹp. Tuy vậy, niềm tin của họ bị bao phủ bởi thực tế là sự nghèo đói vẫn tồn tại dai dẳng trên nhiều vùng của đất nước. Những nỗ lực chống nghèo đói của chính phủ đã tạo ra một số tiến bộ nhưng vẫn không thể trừ tiệt được tận gốc. Tương tự như vậy, các thời kỳ tăng trưởng kinh tế mạnh với nhiều việc làm và lương cao đã làm giảm bớt tình trạng nghèo đói nhưng không thể xóa bỏ được hoàn toàn.

Chính phủ đã xác định một mức thu nhập tối thiểu cần thiết để duy trì cuộc sống cơ bản của một gia đình có bốn người. Mức thu nhập này có thể dao động phụ thuộc vào giá sinh hoạt và nơi cư trú của gia đình đó. Trong năm 1998, một gia đình bốn người với thu nhập hàng năm dưới 16.530 USD được xem là đang sống trong nghèo đói.

Tỷ lệ người sống dưới mức nghèo giảm từ 22,4% năm 1959 xuống còn 11,4% năm 1978. Nhưng từ đó đến nay nó dao động trong phạm vi tương đối hẹp. Năm 1998, nó ở mức 12,7%.

Hơn nữa, các số liệu tổng quan còn che giấu tình trạng nghèo đói nghiêm trọng hơn rất nhiều. Năm 1998, hơn một phần tư số người Mỹ gốc Phi (26,1%) sống trong nghèo đói; mặc dù cao một cách đáng lo ngại, nhưng số liệu này đã cho thấy một bước cải thiện từ năm 1979, khi có tới 31% người da đen chính thức được coi là nghèo, và đây là tỷ lệ nghèo đói thấp nhất của nhóm người này kể từ năm 1959. Các gia đình do các bà mẹ độc thân làm chủ hộ đặc biệt dễ lâm vào cảnh nghèo túng. Một phần do hiện tượng này mà năm 1997, gần một phần năm trẻ em (18,9%) thuộc diện nghèo. Tỷ lệ nghèo của trẻ em Mỹ gốc Phi là 36,7%, của trẻ em gốc Tây Ban Nha là 34,4%.

Một số nhà phân tích cho rằng các số liệu về tình trạng nghèo đói được công bố đã thổi phồng quy mô thật sự của tình trạng này, bởi vì chúng mới chỉ tính thu nhập bằng tiền mặt và bỏ qua các chương trình trợ giúp của chính phủ như tem phiếu thực phẩm, chăm sóc sức khoẻ, và nhà ở chung cư. Tuy vậy, một số khác lại chỉ ra rằng các chương trình đó hầu như không đáp ứng được tất cả các nhu cầu thực phẩm và chăm sóc sức khoẻ cho mỗi gia đình và vẫn còn tình trạng thiếu nhà ở chung cư. Một số người lập luận rằng ngay cả các gia đình có mức thu nhập trên mức nghèo thỉnh thoảng vẫn bị đói ăn, dùng tiền mua thức ăn để thanh toán các khoản như tiền thuê nhà, tiền thuốc men và tiền quần áo. Một số nhà phân tích khác còn khẳng định rằng những người sống ở mức nghèo khổ thỉnh thoảng có được thu nhập bằng tiền mặt từ các công việc không ổn định và nằm trong khu vực “ngầm” của nền kinh tế, khoản thu nhập không bao giờ được đưa vào số liệu thống kê chính thức.

Dù trong trường hợp nào, một điều rất rõ ràng là hệ thống kinh tế của Mỹ không phân phối công bằng của cải làm ra. Theo Viện chính sách kinh tế, một tổ chức nghiên cứu có trụ sở tại Washington, năm 1997, một phần năm số gia đình Mỹ giàu nhất chiếm tới 47,2% thu nhập quốc dân. Ngược lại, một phần năm số gia đình nghèo nhất chỉ chiếm 4,2% thu nhập quốc dân, và 40% dân số nghèo nhất chỉ chiếm 14% thu nhập quốc dân.

Mặc dù nền kinh tế Mỹ nhìn chung là thịnh vượng, nhưng những lo lắng về tình trạng bất bình đẳng vẫn tiếp tục kéo dài suốt trong những năm 1980 và 1990. Cạnh tranh toàn cầu tăng lên đe dọa các công nhân trong nhiều ngành sản xuất công nghiệp truyền thống, và đồng lương của họ bị o ép. Cùng lúc đó, chính phủ liên bang lại nới lỏng các chính sách thuế, những chính sách tìm cách hỗ trợ các gia đình có thu nhập thấp bằng chi phí của các gia đình giàu, và nó cũng cắt giảm chi tiêu cho nhiều chương trình xã hội trong nước trợ giúp người có hoàn cảnh khó khăn. Trong khi đó, các gia đình giàu có lại gặt hái hầu hết những lợi ích thu được từ thị trường chứng khoán đang tăng mạnh.

Vào cuối những năm 1990, có một số dấu hiệu cho thấy tình trạng này đang được đảo ngược, khi thu nhập từ lương tăng mạnh - đặc biệt trong số công nhân nghèo. Nhưng đến cuối thập kỷ này, vẫn còn quá sớm để khẳng định xu hướng này có còn tiếp tục hay không.

Sự phát triển của chính quyền

Chính quyền Mỹ thực sự phát triển bắt đầu với sự điều hành của Tổng thống Franklin Roosevelt. Trong nỗ lực nhằm chấm dứt tình trạng thất nghiệp và nghèo khổ của cuộc Đại khủng hoảng, Chính sách mới của Roosevelt đã tạo ra nhiều chương trình mới của liên bang và mở rộng các chương trình hiện có. Sự nổi lên của nước Mỹ như là một cường quốc quân sự lớn của thế giới sau Chiến tranh thế giới thứ hai cũng tạo đà cho chính quyền phát triển. Sự phát triển của các vùng đô thị và ngoại ô trong giai đoạn sau chiến tranh khiến cho các dịch vụ công cộng mở rộng trở nên khả thi hơn. Những kỳ vọng vào giáo dục lớn hơn làm cho chính phủ đặc biệt chú trọng đầu tư vào trường học. Nỗ lực quốc gia to lớn nhằm thúc đẩy tiến bộ khoa học và công nghệ đã tạo ra các công ty mới và những khoản đầu tư công cộng đáng kể trong các lĩnh vực từ nghiên cứu vũ trụ cho đến chăm sóc sức khoẻ vào những năm 1960. Và sự phụ thuộc đang tăng lên của nhiều người Mỹ vào các chương trình y tế và hưu trí, một điều chưa từng có ở đầu thế kỷ XX, đã làm

Chi tiêu liên bang tiếp tục tăng mạnh.

Trong khi nhiều người Mỹ nghĩ rằng chính phủ liên bang ở Washington đã phình ra quá mức, thì những số liệu về tuyển dụng nhân sự lại cho thấy tình trạng đó chưa xảy ra. Vẫn có sự tăng lên đáng kể trong việc tuyển dụng lao động của chính phủ, nhưng hầu hết chỉ ở các cấp bang và địa phương. Từ năm 1960 đến năm 1990, số nhân viên chính quyền ở các bang và địa phương tăng từ 6,4 triệu lên đến 15,2 triệu người, trong khi đó số công chức dân sự của liên bang chỉ tăng rất ít, từ 2,4 triệu lên 3 triệu người. Sự cắt giảm biên chế ở cấp liên bang làm cho lực lượng công chức liên bang chỉ còn 2,7 triệu người năm 1998, nhưng việc tuyển dụng nhân viên của chính quyền các bang và địa phương lại nhiều hơn lượng cắt giảm, đạt khoảng 16 triệu người năm 1998. (Số người Mỹ phục vụ trong quân đội giảm từ khoảng 3,6 triệu năm 1968, thời điểm khi nước Mỹ tham gia vào cuộc chiến tranh Việt Nam, xuống còn 1,4 triệu năm 1998).

Chi phí lấy từ thuế tăng lên để trang trải cho các dịch vụ của bộ máy chính phủ phình ra, cũng như sự không ưa thích của người Mỹ nói chung về một “chính phủ lớn” và các tổ chức công đoàn của người lao động thuộc khu vực nhà nước ngày càng mạnh lên đã làm cho nhiều nhà hoạch định chính sách trong suốt những năm 1970, 1980 và 1990 đặt ra câu hỏi liệu chính phủ có phải là người cung cấp có hiệu quả nhất các dịch vụ cần thiết hay không. Một từ mới - “tư nhân hoá” - được đưa ra và nhanh chóng được chấp nhận rộng rãi ở khắp nơi trên thế giới để mô tả việc chuyển bớt một số chức năng nhất định của chính phủ cho khu vực tư nhân.

Trong nước Mỹ, tư nhân hóa xuất hiện chủ yếu ở các cấp thành phố và khu vực. Các thành phố lớn như New York, Los Angeles, Philadelphia, Dallas, và Phoenix bắt đầu thuê các công ty tư nhân hoặc tổ chức phi lợi nhuận để thực hiện nhiều hoạt động đa dạng khác nhau mà trước đây do chính quyền thành phố tự đảm nhiệm, từ sửa chữa đèn chiếu sáng đường cho đến xử lý chất thải rắn, từ xử lý số liệu cho đến quản lý trại giam. Trong khi đó, một số cơ quan của liên bang lại tìm cách vận hành giống như các doanh nghiệp tư nhân; ví dụ, công ty Dịch vụ bưu chính Hoa Kỳ phần lớn tự trang trải bằng nguồn thu nhập của chính mình hơn là dựa vào bao cấp của chính phủ.

Tuy nhiên, tư nhân hóa các dịch vụ công cộng là vấn đề vẫn còn đang tranh cãi. Trong khi những người ủng hộ cho rằng nó làm giảm chi phí và tăng năng suất lao động, thì những người khác lại lập luận ngược lại, cho rằng các nhà thầu tư nhân cần tạo ra lợi nhuận và quả quyết rằng họ không cần có năng suất cao hơn. Không có gì ngạc nhiên khi các tổ chức công đoàn trong khu vực công cộng phản đối quyết liệt hầu hết những đề xuất tư nhân hoá. Họ cho rằng các nhà thầu tư nhân trong một số trường hợp đưa ra giá mời thầu rất thấp để thắng thầu, nhưng thực tế sau đó lại nâng giá. Những người ủng hộ phản đối rằng tư nhân hóa có thể hoạt động hiệu quả nếu đưa vào cạnh tranh. Đôi khi, nỗi lo sợ về việc tư nhân hóa thậm chí có thể khuyến khích các công chức chính quyền địa phương làm việc hiệu quả hơn.

Như các cuộc tranh cãi xung quanh các vấn đề về điều tiết, chi tiêu của chính phủ và cải cách phúc lợi đã chỉ ra, vai trò thích hợp của chính phủ trong nền kinh tế quốc gia vẫn còn là một đề tài nóng bỏng trong hơn 200 năm qua kể từ khi nước Mỹ trở thành một quốc gia độc lập.

(Nguồn: Đại sứ quán Hoa Kỳ tại Việt Nam)