Doanh nghiệp Nhà nước: Của ai, do ai và vì ai?

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Nếu trả lời được cụ thể ba câu hỏi là DNNN của ai? do ai? và, vì ai? sẽ góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề của DNNN hiện nay

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và các vấn đề của nó luôn là chủ đề nóng của các nền kinh tế, đặc biệt là các nền kinh tế chuyển đổi vốn tồn tại một số lượng khổng lồ các DNNN. So với Doanh nghiệp tư nhân DNNN thường được cho là kém hiệu quả hơn, lợi nhuận thấp hơn. Tuy nhiên, trong khi các công ty tư nhân cố gắng tối đa hóa lợi nhuận cho cổ đông, DNNN được cho là thường phải gồng gánh một số trách nhiệm xã hội cũng như phải đối phó với những thất bại của thị trường. Điều đó dẫn đến việc các DNNN không hướng đến và cũng không cần cố gắng tối đa hóa lợi nhuận như các công ty tư nhân. Những người ủng hộ các DNNN cũng như chống lại tư nhân hóa thường lập luận như vậy để biện minh cho những yếu kém của DNNN.

Tuy vậy, các nghiên cứu cho thấy, để hoàn thành các mục tiêu xã hội, các DNNN thường phải tiêu hao một lượng quá lớn các nguồn lực tài chính công đến nỗi chúng trở thành một gánh quá nặng cho nền kinh tế. Gánh nặng này càng trầm trọng với việc nhà nước phải tiếp tục tài trợ cho các DNNN thua lỗ. Cho nên, thực tế là, DNNN cuối cùng cũng chẳng hoàn thành được những mục tiêu xã hội của chúng. Vì thế tư nhân hóa/ cổ phần hóa đã được sử dụng để giảm thiểu số DNNN cũng như giảm tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp này trong nỗ lực tăng hiệu quả doanh nghiệp. Tuy nhiên, dù tư nhân hóa/cổ phần hóa được thực hiện, một số lớn các DNNN sẽ vẫn tồn tại vì lý do của nó. Như vậy, vấn đề vẫn tiếp tục nóng là làm sao để các DNNN (không thụôc diện tư nhân hóa) khắc phục được những yếu kém của mình, giảm gánh nặng cho nền kinh tế?

Chúng tôi đặt vấn đề là, khi đối chiếu với DNTN, nếu trả lời được cụ thể ba câu hỏi là DNNN của ai? do ai? và, vì ai? sẽ góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề của DNNN hiện nay. Thông qua việc trả lời ba câu hỏi trên, bài viết sẽ đề cập đến những vấn đề mấu chốt của sở hữu và quản trị trong DNNN. Từ đó hy vọng sẽ có những giải pháp cho loại hình doanh nghiệp này.

1.Trước hết, DNNN của ai?

Doanh nghiệp cổ phần (tư nhân) thuộc sở hữu các cổ đông. Các cổ đông góp vốn vào công ty và trở thành chủ sở hữu công ty. Các chủ sở hữu công ty này cũng gánh luôn trách nhiệm về các khỏan nợ của công ty. Về mặt pháp lý, trách nhiệm của cổ đông chỉ hữu hạn trong phần góp vốn của mình. Cổ đông rất linh họat trong việc thể hiện quyền sở hữu của mình. Họ bỏ phiếu biểu quyết các vấn đề của công ty mà cách nói nôm na của các nhà kinh tế học là "bỏ phiếu bằng tay" (vote with their hands) và khi quyền này bị giới hạn thì họ có thể "bỏ phiếu bằng chân" (vote with their feet) đó là bán quyền sở hữu (cổ phiếu) của mình đi. Nếu công ty cổ phần nào kẻ đến với công ty (đầu tư vào cổ phiếu công ty) thì ít mà người ra đi nhiều thì doanh nghiệp đó không sớm thì muộn cũng thiếu vốn mà chết. Trong doanh nghiệp cổ phần, cổ đông ý thức rất rõ  quyền hạn của mình vì họ trực tiếp bỏ vốn, tiền bạc của mình vào công t y vì thế họ thực hiện quyền của mình bất cứ khi nào có thể. Vì vậy, giới quản lý phải hết sức mình làm hài lòng các chủ sở hữu này. Từ đó, nhiều người mong muốn làm chủ sở hữu công ty (người đến/đầu tư vào cổ phiếu công ty) và công ty phát triển.

Còn trong DNNN, ai là chủ sở hữu? và quyền chủ sở hữu được thực hiện như thế nào để giới quản lý phải hết sức mình phụng sự nhằm làm DNNN phát triển?

Bước đầu tiên để chấn chỉnh DNNN có lẽ là việc phải xác định rõ chủ sở của lọai doanh nghiệp này không phải là nhà nước mà chính là tòan dân. Hai chữ "nhà nước" trong DNNN đã vô tình che mất những người sở hữu -nhân dân này. Điều này rất cụ thể cả về góc độ tài sản công ty (tài sản quốc gia -của dân) và vốn đầu tư. Vốn đầu tư DNNN hình thành từ ngân sách nhà nước-chính là nguồn thu từ trong dân. Khái niệm những người đóng thuế (tax payer) chính là cách nói khác về những người dân trong quan hệ với ngân sách nhà nước.

Như vậy, DNNN không phải do một ai làm cổ đông mà tất cả người dân trong một nước chính là cổ đông công ty. Vì thế, DNNN có thể được xem như một công ty cổ phần mà sở hữu vốn rất phân tán.

Ở đây có hai khía cạnh của một vấn đề được đặt ra là: Sự yếu kém của DNNN có thể có nguyên nhân từ việc người dân không biết rằng họ là chủ sở hữu DNNN nên họ không thực hiện quyền kiểm sóat của mình để làm áp lực lên giới quản lý như trong công ty cổ phần hay, do đặc điểm sở hữu vốn quá phân tán dẫn đến việc cổ đông này lợi dụng/ỷ lại sự đóng góp của cổ đông khác trong kiểm sóat đánh giá công ty để hưởng lợi (free-riding) như lý thuyết về công ty cổ phần?

Câu trả lời đúng hơn có lẽ rơi vào trường hợp thứ nhất -do người dân không biết họ là chủ (và có quá ít kênh thông tin để cho biết điều này) nên họ không thực hiện được quyền của mình (trực tiếp hay qua đại diện),  gây áp lực lên giới quản lý nhằm nâng hiệu quả công ty lên. Chúng tôi cho rằng việc xác định lại và xác định rõ chủ sở hữu là tiên quyết để giải quyết bài tóan DNNN. Tuy nhiên, so với công ty cổ phần thì liệu "cổ đông" của DNNN có được cơ chế để thực hiện quyền sở hữu của mình? Việc trả lời câu hỏi tiếp theo "DNNN do ai?" và "vì ai?" sẽ góp phần làm rõ cơ chế này.

2.Do ai?

Trả lời được câu hỏi này sẽ góp phần làm rõ cơ chế để cổ đông thực hiện quyền làm chủ thật sự của mình. Tuy cơ chế này là khá rõ ràng trong công ty cổ phần nhưng bản thân các cổ đông của công ty cổ phần cũng còn lắm lúc không thực hiện được quyền sở hữu của mình. Sau đây, chúng ta hãy phân tích sơ lược vấn đề này ở công ty cổ phần để đối chiếu xem DNNN đã tạo lâp cơ chế này như thế nào.

Trả lời câu hỏi do ai? chính là trả lời cho hai câu hỏi do ai lãnh đạo và do ai quản lý?

Công ty cổ phần là thuộc sở hữu cổ đông nhưng do HĐQT lãnh đạo và do Ban giám đốc quản lý. Điều này giống với DNNN - cũng do HĐQT lãnh đạo và ban giám đốc quản lý. Sư khác nhau giữa hai lọai hình doanh nghiệp ở đây là nằm ở vai trò của cổ đông trong việc ảnh hưởng đến hai thành phần này.Trong công ty cổ phần, tuy cổ đông là chủ sở hữu nhưng không trực tiếp lãnh đạo mà bầu ra HĐQT để lãnh đạo công ty. Thành viên HĐQT có thể là cổ đông lớn trong công ty và cũng có thể là thành viên độc lập thuê ngòai. Việc thuê ngòai này nhằm mục đích hạn chế các cổ đông lớn (thành viên HĐQT) chỉ lo lợi ích của mình mà hy sinh lợi ích cổ đông nhỏ. HĐQT lãnh đạo công ty bằng cách định hướng chiến lược cho công ty và thực hiện một việc quan trọng là tuyển chọn ban giám đốc để quản lý công ty theo định hướng, chiến lược mà mình đề ra. Ở đây có thể thấy vai trò to lớn của cổ đông -chủ sở hữu công ty cổ phần.  Đó là việc họ tham gia quyết đinh bằng cách bỏ phiếu cho các vấn đề quan trọng của công ty mà quan trọng nhất là quyết đinh người lãnh đạo và quản lý công ty. Nhưng họ không bị động mà họ có quyền bỏ phiếu "bằng chân" khi không vừa lòng, và khi họ không hài lòng thì BGĐ cũng rất có thể phải ra đi, vị thế HĐQT cũng sẽ lung lay.

Thế thì cơ chế nào để cổ đông DNNN hay người dân thể hiện quyền làm chủ của mình? HĐQT và BGĐ có e ngại ảnh hưởng của cổ đông -người dân?

Có thể thấy rằng, tuy là chủ sở hữu DNNN, người dân không có quyền bầu HĐQT hay BGĐ dù rằng, giống công ty cổ phần, hai thành phần này cũng lần lượt là lãnh đạo và quản lý DNNN. Nhưng khác công ty cổ phần, hai thành phần này không do cổ đông -người dân- bầu ra nên họ có thể không cần phải làm vui lòng cổ đông hay tối đa hóa lợi ích cổ đông -nhân dân. Đồng thời, chủ sở hữu không có được sự lựa chọn là có tiếp tục bỏ vốn vào DNNN hay không. Nói cách khác, chủ sở hữu DNNN không có cơ hội "bỏ phiếu bằng tay" lẫn "bằng chân". Và như đã phân tích, vì không rõ ràng trong quan hệ sở hữu- lãnh đạo- quản lý nên những người lãnh đạo hay quản lý sẽ làm việc không vì mục tiêu của người sở hữu và không bị kiểm sóat. Không giống công ty cổ phần, cả hai thành phần HĐQT và BGĐ trong DNNN rất giống nhau và phần lớn là các viên chức được bổ nhiệm (không phải do dân bổ nhiệm).

Thật ra, người dân vẫn có thể thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua cơ chế đại diện và khi các DNNN thuộc quyền kiểm sóat của Quốc hội-là đại diện của dân. Người dân bầu ra quốc hội đóng vai trò như Đại hội đồng cổ đông và cơ quan này sẽ bổ nhiệm HĐQT và trực tiếp thông qua các vị trí quản lý BGĐ hay gián tiếp qua đề cử/bổ nhiệm từ HĐQT. Đồng thời hệ thống báo chí cũng tham gia đánh giá hiệu quả của DNNN, vạch ra những sai sót của các thành viên lãnh đạo và quản lý của các công ty này vì lợi ích quốc gia (lợi ích của dân hay của chủ sở hữu). Nhưng, tại sao DNNN vẫn yếu kém? Bài viết này quay lại mối quan hệ giữa HĐQT (đại diện cho cổ đông) và ban giám đốc.

Vì BGĐ là người quản lý doanh nghiệp nên chất lượng/khả năng của thành phần này cũng như mức độ tận tâm vì lợi ích cổ đông sẽ quyết định hiệu quả của doanh nghiệp. Ngay cả các công ty cổ phần, không phải công ty nào cũng thành công vì không phải công ty cổ phần nào cũng có được những ban gíam đốc có khà năng và dành tâm huyết cho công ty. Về mặt kinh tế học, thứ nhất vì thông tin bất cân xứng nên việc tuyển chọn đúng người giỏi là không dễ, thứ hai, ban giám đốc và cổ đông (HĐQT) luôn có những lợi ích không đồng nhất, nên phải có những giài pháp cụ thể để BGĐ làm việc vì lợi ích cổ đông.Vì lẽ đó, công ty cổ phần luôn cố gắng giải quyết bài tóan này.

Về lý thuyết công ty cổ phần, công ty cổ phần là sự kết hợp giữa chủ sở hữu (đại diện là HĐQT) là những người có vốn- tư bản và nhà quản lý (những người không vốn nhưng có kỹ năng quản trị -tiếp thị). Sự thành công của công ty lệ thuộc vào tầm nhìn chiến lược của nhà tư bản và kỹ năng của nhà quản lý. Và đây là hai thành phần khác nhau.

Khi xét DNNN, giả định quốc hội (là xứng đáng nhất) là người bổ nhiệm HĐQT và có thể cả BGĐ DNNN, có thể thấy rằng những người đại diện cho cổ đông nhân dân rất khó có thể có tầm nhìn của một nhà tư bản. Họ thường là các công chức và xung quan họ là một số công chức có sẵn/thân quen để họ bổ nhiệm lãnh đạo công ty. Quy trình chọn lựa, bổ nhiệm những người lãnh đạo (HĐQT) và những người quản lý (BGĐ) DNNN thường ít được đánh giá và kiểm sóat. Đến lượt các HĐQT và BGĐ DNNN, họ là những công chức theo nhiệm kỳ nên thường sẽ làm việc theo tư duy nhiệm kỳ và đối tượng mà họ làm hài lòng không phải là cổ đông -nhân dân (vốn rất mơ hồ) mà là những người đã bổ nhiệm họ (vốn rất cụ thể). Vì thế về mặt bản chất, lợi ích cổ đông rất khó được đảm bảo và DNNN vì thế khó lòng phát triển được. Tuy nhiên, khi vấn đề đã được xác định thì hy vọng có thể giải quyết được. Như trên đã phân tích, ngoài việc phải xác định chủ sở hữu là người dân , chúng ta cần giải quyết những vấn đề sau để đưa DNNN vào quỹ đạo của thị trường:

-         HĐQT trong DNNN (trước hết là các DN lớn có tính chất quyết định đến nền kinh tế) phải do các tiểu ban thuộc Quốc hội bổ nhiệm và phải báo cáo trước các tiểu ban này.

-         Các cá nhânđược bổ nhiệm (làm HĐQT) sẽ không là công chức nhà nước, không phải chỉ về mặt hành chính mà còn về mặt bản chất. Họ phải gắn bó và chịu trách nhiệm với sự tồn tại và phát triển của DNNN. Họ có trách nhiệm bổ nhiệm BGĐ đủ tài và tâm huyết để phát triển công ty.

-         Ít nhất là BGĐ nên được chọn theo thị trường, họ phải là những người có kỹ năng quản trị kinh doanh chứ không phải là các công chức chỉ biết cúc cung tận tụy với người bổ nhiệm mình, và dứt khóat không là người có liên quan đến HĐQT.

-         Điều quan trọng nhất là năng lực của người bổ nhiệm (đại biểu Quốc hội- đại diện nhân dân)? Làm sao họ có thể là những người có tư duy của nhà tư bản- kinh doanh như các thành viên HĐQT trong công ty cổ phần? Chúng tôi cho rằng các đại biểu quốc hội phụ trách những tiểu ban này nên tập trung chủ yếu là các doanh nhân thành đạt của nền kinh tế. Họ có tư duy thị trường và am hiểu thị trường thì khả năng họ sẽ bổ nhiệm đúng người có năng lực cho DNNN. Làm được điều này sẽ mang lại đột phá - góp phần giải quyết ách tắc của DNNN do các công chức gây ra!

3.DNNN vì ai?

Đã trả lời hai câu hỏi của ai và do ai, thì câu trả lời cho câu hỏi thứ ba "DNNN vì ai?" cũng đã phần nào được trả lời. Công ty cổ phần do BGĐ quản lý về cơ bản phải vì lợi ích của cổ đông, DNNN họat động cũng vì lợi ích của cổ đông nhân dân. Đối với công ty cổ phần, khi cơ cấu sở hữu là phân tán thì việc kiểm soát đối với họat động của BGĐ càng trở nên khó khăn, vì các cổ đông nhỏ không đủ quyền lực để thực hiện việc kiểm soát, điều này dẫn đến việc BGĐ họat động vì lợi ích của chính họ, rất nhiều khi ngược lại lợi ích cổ đông. Qua đó, có thể thấy ở DNNN, nơi có cơ cấu vốn vô cùng phân tán (đến mức tối đa) thì khả năng BGĐ chỉ lo vun vén cho họ là rất cao, điều này càng đặc biệt nghiêm trọng khi họ móc nối được với HĐQT vốn cũng là thành phần được bổ nhiệm giống như họ. Và như trên trình bày, hai thành phần này có khuynh hướng làm hài lòng người bổ nhiệm họ vì đây là những đối tượng rất cụ thể, không phân tán, mơ hồ như những chủ sở hữu của DNNN.

Vì cổ đông - vì dân:

Công ty cổ phần do HĐQT lãnh đạo và BGĐ quản lý vì lợi ích cổ đông. Trong quá trình tối đa hóa lợi ích cổ đông công ty cổ phần phải tôn trọng lợi ích của các thành phần liên quan khác (stakeholders). Các công ty trong thế giới văn minh bất kể lọai hình nào đều phải quan tâm đến điều này. Trách nhiệm vì cộng đồng, vì xã hội đã hướng mục đích tồn tại của công ty theo hướng thỏa mãn ba lợi ích quan trọng như nhau (triple bottom lines). Đó là kinh tế (lợi nhuận - profit), sinh thái (trái đất- planet) và xã hội (con người-people) chứ không chỉ có lợi nhuận hay chỉ có lợi ích của cổ đông. Suy cho cùng tôn trọng lợi ích của các thành phân lien quan cũng là để tối đa hóa lợi ích của cổ đông. Khi họat động vì lợi ích cổ đông, công ty trong thế giới ngày nay không thể:

-         Không tôn trọng cộng đồng bằng cách hủy hoại môi trường

-         Móc ngoặc, trốn tránh trách nhiệm nộp thuế

-         Cạnh tranh không lành mạnh

-         Bóc lột người lao động ...

Thực hiện tốt những yêu cầu này sẽ ảnh hưởng đến chi phí công ty và lợi ích của cổ đông. Tuy nhiên, công ty cổ phần phải chấp nhận vì đó là chuẩn mực và thậm chí các công ty cổ phần còn hướng đến vượt các chuẩn mực đó. Vì thế, khi cho rằng chỉ có DNNN phải vì những trách nhiệm xã hội, bảo vệ lợi ích người lao động...mà hiệu quả kinh tế thấp là chưa hòan tòan thỏa đáng. Hay nói rằng chỉ có DNNN có trách nhiệm vì các mục tiêu xã hội là chưa thuyết phục!

Tuy nhiên đối với các nhiệm vụ chính trị xã hội, dịch vụ công nào mà DNNN phải đảm nhiệm cũng cần quy định rõ ràng. Các nghĩa vụ của DNNN cũng như chi phí liên quan cần phải đựoc công bố minh bạch cho công chúng. Đồng thời, công chúng phải được tạo điều kiện thực hiện quyền yêu cầu công khai tách bạch những nhiệm vụ này. Thực hiện điều này sẽ đem lại công bằng cho cả DNNN và cổ đông -nhân dân đồng thời làm hạn chế những vùng "xám" nếu có vốn là cơ sở để những người được bổ nhiệm có cơ hội lẫn vào, né tránh trách nhiệm và họat động chỉ vì lợi ích bản thân, không vì lợi ích quốc gia - lợi ích của người dân.
-----------------------------------
Tác giả: TS LÊ VINH TRIỂN - ĐẠI HỌC QUỐC TẾ -ĐHQG TPHCM // Nguồn: Tuần Việt Nam