Một số vấn đề về công tác kế hoạch và đổi mới công tác kế hoạch ở tỉnh Bắc Kạn

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) là công cụ quản lý của nhà nước theo mục tiêu, nó được thể hiện bằng những mục tiêu định hướng phát triển KT-XH phải đạt được trong một khoảng thời gian nhất định của một quốc gia hay một địa phương (địa phương gồm 3 cấp: tỉnh, huyện, xã) và những giải pháp, chính sách nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra một cách có hiệu quả cao nhất. Kế hoạch tồn tại với tư cách là công cụ quản lý của nhà nước trong mọi nền kinh tế không phân biệt chế độ chính trị xã hội nào.

Thực trạng công tác kế hoạch (CTKH) hoá trong những năm qua

Từ năm 1986 trở về trước, nền kinh tế nước ta với 2 thành phần kinh tế chủ yếu là quốc doanh và tập thể hoàn toàn áp dụng cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp. CTKH hoá tập trung đặc trưng là nhà nước chi phối mọi hoạt động của quá trình tái sản xuất (sản xuất, phân phối, trao đổi và tiêu dùng). Bằng hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh trên cơ sở Trung ương cân đối toàn bộ nguồn lực (vốn, vật tư, hàng hoá, dịch vụ, giá cả, địa chỉ tiêu thụ...) mà nguồn lực này luôn hạn chế. Kế hoạch mang tính chủ quan duy ý chí xuất phát từ ý muốn chủ quan của nhà nước mà không căn cứ vào tiềm lực thực tế và không gắn với nhu cầu thực sự của nền kinh tế quốc dân, cân đối kế hoạch chủ yếu là hiện vật, không hạch toán chi phí đầy đủ, hình thành các loại giá cả khác nhau đối với 1 loại sản phẩm. Kế hoạch thay thế cho thị trường vì sự tồn tại của thị trường sẽ phá vỡ những cân đối cứng mà kế hoạch đã đề ra. Kế hoạch mang tính mệnh lệnh hành chính cứng nhắc (11 chỉ tiêu pháp lệnh, sau giảm xuống 7 chỉ tiêu), mọi hoạt động sản xuất kinh doanh bị bó hẹp trong việc sử dụng nguồn lực rất hạn chế được nhà nước cân đối....

Trong thời kỳ này nền kinh tế bị đình đốn, tốc độ tăng trưởng kinh tế hàng năm chỉ đạt 3 đến 4%, lạm phát phi mã đỉnh điểm là 774,7%, ngân sách thâm thủng nặng, nguồn vật tư chủ yếu cho sản xuất lệ thụôc các nước XHCN (Khối SEF), đời sống nhân dân cực kỳ khó khăn. Trước tình hình đó Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI khẳng định “Phải dứt khoát xoá bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, thực hiện đúng hạch toán kinh tế và kinh doanh XHCN”. Hình thành cơ chế quản lý mới trong đó kế hoạch là đặc trưng số một và sử dụng đúng đắn quan hệ hàng hoá tiền tệ là đặc trưng số hai.   

Từ 1986 đến nay, mặc dù đã có nhiều đổi mới, nền kinh tế đã chuyển dần sang nền kinh tế thị trường, song cơ chế kế hoạch hoá vẫn mang nặng tính tập trung bao cấp (hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh đã giảm  từ 7 chỉ tiêu xuống 5 chỉ tiêu, xuống 2 chỉ tiêu và 1 chỉ tiêu). Khi Luật Thuế ban hành, Kế hoạch không còn chỉ tiêu pháp lệnh. Toàn bộ hệ thống chỉ tiêu kế hoạch chỉ còn là chỉ tiêu hướng dẫn song hệ thống chỉ tiêu kế hoạch 5 năm và hàng năm vẫn thuộc tài liệu mật cho đến năm 2006 và quan niệm của các cấp chính quyền vẫn mang nặng tính pháp lệnh đã hạn chế tính năng động, chủ động sáng tạo của các cấp cơ sở trong việc tổ chức điều hành nền KT-XH trong nền kinh tế hoạt động theo các quy luật của thị trường. Phương pháp kế hoạch hoá vẫn nặng tính tập trung bao cấp. Hiệu quả và hiệu lực của CTKH còn thấp, kế hoạch còn mang nặng tính áp đặt chủ quan duy ý chí... Luật Ngân sách đã phân bổ và ổn định nguồn lực trong thời gian kế hoạch song kế hoạch vẫn tổng hợp mọi nhu cầu và trông chờ ỷ lại vào nguồn lực luôn hạn chế cân đối từ cấp trên. Khi nguồn lực thực tế chỉ đáp ứng tỷ lệ rất nhỏ so với nhu cầu thì việc phân bổ nguồn lực giàn trải theo cảm tính chủ quan chia bình quân ít có tác động trong việc khai thác nguồn lực tại chỗ và luôn bị động khi nhu cầu không được đáp ứng. Cơ chế xin cho đã hạn chế tính năng động, chủ động sáng tạo trong chỉ đạo điều hành kế hoạch, thiếu công khai dân chủ và minh bạch trong khai thác, phân bổ, giám sát sử dụng nguồn lực. CTKH hàng năm được thực hiện theo khung hướng dẫn từ Trung ương xuống địa phương và được Trung ương tổng hợp từ các địa phương trong vòng hơn 1 tháng sau đó đã không đủ thời gian để triển khai tổng hợp từ cơ sở, thiếu sự tham gia của cộng đồng, của các tổ chức kinh tế, của các nhà khoa học mà chỉ là sản phẩm chủ quan của cơ quan kế hoạch và chính quyền các cấp, đưa vào kế hoạch toàn bộ mọi nhu cầu mà không xác định được nhu cầu nào là cấp thiết, không phân chia được các chỉ tiêu, mục tiêu ưu tiên. Kế hoạch còn nặng về các cân đối vi mô, thiếu tầm vĩ mô, chiến lược. Nguyên tắc dân chủ trong kế hoạch bị vi phạm. Công tác theo dõi đánh giá mới chỉ đánh giá đầu vào và kết quả đầu ra mà không phân tích đánh giá được sự tác động. Các chỉ số về nguồn tài chính và kế hoạch thường có khoảng cách rất xa nhau. Nguồn lực sử dụng phân tán kém hiệu quả lãng phí, không được phân bổ tập trung cho các mục tiêu ưu tiên để tạo nguồn tích luỹ nội bộ và tăng trưởng bền vững và khai thác khả năng lan toả...Các vấn đề vĩ mô của nền kinh tế như công tác quy hoạch, xây dựng chính sách, định hướng thị trường... Nhiệm vụ chính của các cơ quan quản lý nhà nước về kế hoạch lại ít được quan tâm. Quản lý nhà nước can thiệp quá sâu vào các hoạt động vi mô không mang lại hiệu quả mà tạo ra tình trạng hội họp triền miên, không sử dụng được năng lực chuyên môn của cán bộ công chức mà còn tạo ra cho cán bộ nếp làm việc sự vụ hành chính.

Từ những nhược điểm của CTKH hiện nay, việc đổi mới CTKH, ngân sách, đẩy mạnh phân cấp trao quyền cho phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là cấp bách và tất yếu  khách quan.

Phương hướng đổi mới CTKH

Kế hoạch gắn với thị trường, định hướng sự phát triển dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng thông qua việc xác định điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức, để xác định tầm nhìn, xây dựng mục tiêu ưu tiên để phân bổ tập trung nguồn lực bao gồm cả nguồn lực từ bên ngoài luôn hạn chế với nguồn nội lực bảo đảm tính khả thi. Nhận thức và vận dụng đúng đắn các quy luật khách quan, sử dụng đồng bộ hệ thống các công cụ: Động não, Sơ đồ VENN, ma trận SWOT, Khung lôgic, cây vấn đề, cây mục tiêu, đánh giá thực trạng theo phân tích có sự tham gia (PRA). Và được xây dựng từ dưới lên thông qua phương pháp lập kế hoạch có sự tham gia, phát huy trí tuệ, ý tưởng của cộng đồng trong việc xây dựng mục tiêu, chỉ tiêu và phân bổ sử dụng nguồn lực thông qua tính đồng thuận cao, phát huy quyền làm chủ của kế hoạch từ khâu xây dựng, tổ chức thực hiện, giám sát đánh giá. Tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền cơ sở.

Kế hoạch được công khai minh bạch thông qua niêm yết công khai, và được phổ biến rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng đặc biệt là công khai nguồn lực và phân bổ sử dụng nguồn lực, góp phần phòng, chống tham nhũng.

Kế hoạch bổ sung hỗ trợ cho thị trường, kế hoạch có cách nhìn dài hạn mang tính đón bắt vì lợi ích chung, toàn cục.

Bộ máy kế hoạch các cấp thiết lập khung kế hoạch định hướng, hướng dẫn phương thức, phương pháp kế hoạch đồng thời tổng hợp đăng ký kế hoạch từ các cấp theo phương pháp xây dựng kế hoạch mới, xây dựng các chính sách, tiêu chí phân bổ nguồn lực. Theo dõi phân tích đánh giá dựa trên kết quả nhằm hoạch định các chính sách sát với thực tế làm đòn bẩy gián tiếp để định hướng phát triển.

Kế hoạch mang tính linh hoạt. Khi các điều kiện thị trường thay đổi thì kế hoạch cũng điều chỉnh theo phù hợp với lợi ích tổng thể nhằm sử dụng hiệu quả nguồn lực công.

Kế hoạch phát triển KT-XH của cấp nào do cấp đó quyết định nhằm phát huy tính năng động, chủ động sáng tạo của từng cấp, khơi dậy nguồn động lực to lớn từ cơ sở. Mỗi cấp khi xây dựng kế họach phải trả lời được 4 câu hỏi: Chúng ta đang ở đâu (đánh giá đúng thực trạng), muốn đi tới đâu, làm thế nào để đi đến đó với hiệu quả cao nhất và bền vững nhất, làm thế nào để biết đi đến đó đúng hướng.

Đổi mới CTKH ở tỉnh Bắc Kạn

Các điều kiện đổi mới

Tỉnh Bắc Kạn được Chính phủ, Bộ KH&ĐT chọn là 1 trong 4 tỉnh tham gia dự án “tăng cường năng lực địa phương trong xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển, ngân sách và quản lý nguồn lực công” (SLGP)

Qua gần 3 năm triển khai dự án (từ 15/9/2006 đến 15/5/2009) dự án đã hoàn thiện bộ tài liệu và tổ chức tập huấn cho nhiều cán bộ lãnh đạo, cán bộ chuyên môn các cấp tỉnh, tất cả các huyện và xã, các sở ngành với 1722 lượt người tham dự. Trong đó nữ 516 lượt người. Các nội dung đã tập huấn bao gồm: Quản lý tài chính công, MTEF và kế toán công; Theo dõi đánh giá dựa trên kết quả: Kỹ năng lãnh đạo; đánh giá tác động chính sách; Mô hình phân tích và dự báo; Đổi mới CTKH theo phương pháp lập kế hoạch phát triển địa phương, lập kế hoạch có sự tham gia của người dân: 514 Lượt người cho tất cả cán bộ làm CTKH các sở, ban, ngành, các huyện và 26 xã Ba Bể+Pác Nặm, 12 xã dự án VOICE.

Việc đổi mới CTKH sẽ sử dụng có hiệu quả nguồn lực công thông qua việc phân bổ nguồn lực cho các mục tiêu theo thứ tự ưu tiên, xoá bỏ tình trạng giàn trải nguồn lực, việc thực hiện các mục tiêu ưu tiên làm hạt nhân cho sự lan toả trong các mục tiêu thứ yếu và các cấp chính quyền chủ động khai thác các nguồn lực khác, đặc biệt là nguồn nội lực. Trong đó: Các công cụ động não, ma trận SWOT xác định những mục tiêu tổng quát định hướng mang tính chiến lược, các công cụ sơ đồ VENN phản ánh mối quan hệ giữa các cơ quan, các tổ chức, nhóm và những cá nhân trong cộng đồng, vai trò và tầm quan trọng của họ trong việc quyết định mục tiêu phát triển KT-XH một địa phương (tỉnh, huyện hoặc xã). Trên cơ sở các mục tiêu tổng quát qua phân tích SWOT việc áp dụng cây vấn đề, cây mục tiêu để phân tích mối quan hệ nhân quả của việc phát hiện và đề đạt các vấn đề chủ yếu (vấn đề then chốt) làm căn cứ cho việc xác định các mục tiêu ưu tiên trong phân bổ và sử dụng nguồn lực, giải pháp huy động và khai thác nguồn lực (kể cả vận động bên ngoài và khai thác nguồn lực tại chỗ). Việc áp dụng các công cụ trên bảo đảm tính khoa học, tính dân chủ, tính thực tiễn khả thi của các chỉ tiêu, mục tiêu.

Phương pháp đổi mới bảo đảm tính công khai, minh bạch phát huy được trí tuệ của mọi người dân, phát huy cao quy chế dân chủ cơ sở “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Khơi dậy được động lực to lớn trong mỗi công dân, nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp đối với công tác chỉ đạo điều hành kế hoạch phát triển KT-XH.

Có thể nói, việc đổi mới CTKH có tác dụng rất lớn và phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đổi mới CTKH sẽ giúp chúng ta từng bước tiếp cận với các mô hình quản lý mới khoa học, hiện đại, đồng bộ và hiệu quả hơn như: theo dõi đánh giá dựa trên kết quả kế hoạch phát triển KT-XH, mô hình phân tích và dự báo, đánh giá tác động chính sách. Đồng thời đổi mới CTKH phù hợp và đồng bộ với việc đổi mới quản lý tài chính công theo khung chi tiêu trung hạn (MTEF). Theo đó, đổi mới CTKH và đầu tư là đổi mới công tác quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư góp phần thực hiện thành công công cuộc cải cách hành chính hiện nay.

Phương pháp và tổ chức xây dựng kế hoạch theo phương pháp đổi mới

Phương pháp

Việc lập kế hoạch theo phương pháp đổi mới là sự kết hợp giữa lập kế hoạch mang tính chiến lược với kế hoạch hàng năm của mỗi cấp.

Về kế hoạch mang tính chiến lược, trước hết phải xác định được chúng ta đang ở đâu? Giải đáp câu hỏi này là việc đánh giá chính xác hiện trạng KT-XH ở cấp đó bao gồm thực trạng KT-XH, tiềm năng và nguồn lực tại chỗ về đất đai, tài nguyên, khí hậu, vốn, lao động, dân trí, cơ sở vật chất, cơ sở KT-XH... Từ đó đặt tiếp các câu hỏi: Chúng ta muốn đi tới đâu, làm thế nào để đi đến đó với hiệu quả cao nhất và bền vững nhất? Việc đánh giá đúng hiện trạng và các câu hỏi được đặt ra cho mọi công dân động não và đưa ra các vấn đề, các ý tưởng đa chiều. Mọi vấn đề và ý tưởng đó sẽ được phân tích tổng hợp lại và rút ra những vấn đề then chốt để thiết lập ma trận SWOT (xác định được điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức) từ đó xác định được tầm nhìn mang tính chiến lược.

Đồng thời từ các vấn đề, ý tưởng đó chúng ta thiết lập cây vấn đề, cây mục tiêu nhằm tìm ra những vấn đề, mục tiêu trọng yếu, then chốt, cấp thiết được sắp xếp theo thứ tự thông qua bỏ phiếu đánh giá tính đồng thuận.

Đối tượng tham gia thảo luận kế hoạch và bỏ phiếu đánh giá đối với cấp xã các thành viên trong sơ đồ VENN, đại diện các thôn và đại biểu HĐND xã sau khi kế hoạch được thảo luận từ thôn; đối với cấp tỉnh và huyện các thành viên được thiết lập theo sơ đồ VENN, đại biểu HĐND và thêm đại diện xã đối với cấp huyện và đại diện huyện đối với cấp tỉnh.

Về kế hoạch hàng năm (kế hoạch tác nghiệp) được thực hiện gồm 4 bước:

Thứ nhất, xác định nguồn lực năm kế hoạch

Trong bước này, các nguồn lực cần được xác định gồm nguồn ngân sách nhà nước cấp bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển (theo tiêu chí và hạn mức ổn định theo quy định của luật Ngân sách); nguồn chương trình mục tiêu quốc gia đang còn trong thời gian thực hiện chương trình (bằng hạn mức của năm kế hoạch đang thực hiện); nguồn hỗ trợ có mục tiêu (được tạm tính bằng năm trước). Đối với nguồn phân bổ cho các huyện và xã thực hiện chương trình theo nghị quyết 30a của Chính phủ được thực hiện theo kế hoạch chương trình; nguồn do các dự án ODA, NGO, FDI tài trợ; nguồn khác (bao gồm các nguồn tự có, nguồn vận động, nguồn huy động bằng tiền, hiện vật, ngày công lao động...)

Thứ hai, nguyên tắc phân bổ nguồn lực

Nguồn lực phải được phân bổ tập trung cho các mục tiêu ưu tiên theo kết quả bỏ phiếu đánh giá tính đồng thuận được sắp xếp theo thứ tự. Chương trình mục tiêu, chương trình, dự án đã được phê duyệt được phân bổ cho các hạng mục được sắp xếp theo thứ tự đánh giá tính đồng thuận trong chương trình, dự án đó theo hình thức cuốn chiếu. Đối với các công trình đầu tư XDCB, các dự án nhóm B phải được phân bổ vốn hoàn thành trước 4 năm, nhóm C trước 2 năm. Công trình nhóm C từ 5 tỷ VNĐ trở xuống phải bố trí đủ vốn hoàn thành trong năm kế hoạch. Khi có kế hoạch phân bổ nguồn lực chính thức của năm kế hoạch nếu cao hơn mức ổn định thì sẽ được phân bổ cho mục tiêu theo thứ tự ưu tiên tiếp theo.

Thứ ba, nguyên tắc công khai minh bạch

Toàn bộ mọi nguồn lực, phân bổ nguồn lực, mọi mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch, kết quả đánh giá sắp xếp theo tính đồng thuận, tiến độ thực hiện kế hoạch quý, 6 tháng của từng cấp phải được niêm yết công khai tại trụ sở chính quyền, nơi tiếp công dân và công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng để tăng cường công tác giám sát của HĐND các cấp và giám sát đánh giá của cộng đồng. áp dụng phương pháp theo dõi đánh giá dựa trên kết quả (không dừng lại ở đánh giá đầu vào, kết quả đầu ra như truyền thống mà phải phân tích đánh giá sự tác động toàn diện các yếu tố đầu vào, kết quả đầu ra làm căn cứ phân tích đánh giá các mục tiêu chỉ tiêu kế hoạch năm tiếp theo.

Thứ tư, kế hoạch năm tiếp theo được tổ chức xây dựng

Thảo luận lại các vấn đề, mục tiêu, chỉ tiêu đã được nêu ra năm trước song chưa được thực hiện. Thảo luận bổ sung những vấn đề cấp thiết, khả năng nguồn lực và tổ chức bỏ phiếu đánh giá sắp xếp lại thứ tự các vấn đề, mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch năm mới. Như vậy kế hoạch hàng năm luôn trên cơ sở của kế hoạch mang tính chiến lược đồng thời luôn bổ sung cho kế hoạch mang tính chiến lược một cách linh hoạt của nền kinh tế hoạt động theo các quy luật thị trường. Bảo đảm tính khả thi cao và sử dụng có hiệu quả cao nguồn lực công.

Tổ chức thực hiện

Thực hiện Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ; phân cấp trao quyền toàn diện cho các nghành, các cấp về lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và đầu tư, do đó người đứng đầu ngành và cấp phải chịu trách nhiệm tổ chức chỉ đạo việc xây dựng kế hoạch theo phương pháp đổi mới như trên và đăng ký với chính quyền cấp trên để tổng hợp thành kế hoạch của từng cấp địa phương.

Ở tỉnh: Sở Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm tập huấn nghiệp vụ kế hoạch cho tất cả các sở, ban, ngành, các huyện và các xã toàn tỉnh đồng thời giúp UBND tỉnh tổng hợp kế hoạch KT-XH các sở ban ngành của tỉnh, các huyện, thị xã.

Ở huyện, thị xã: Phòng tài chính kế hoạch huyện, thị xã giúp UBND huyện, thị xã tổng hợp kế hoạch toàn diện kế hoạch các ngành, các xã ở huyện thành kế hoạch của huyện.

Thời gian gửi đăng ký kế hoạch hàng năm ở các ngành các xã ở huyện gửi đăng ký kế hoạch năm sau cho phòng tài chính kế hoạch huyện thị trước 30/6 năm trước. Các sở, ban, ngành của tỉnh, các huyện gửi đăng ký kế hoạch năm sau cho sở kế hoạch và đầu tư trước 15/7 năm trước.

Riêng kế hoạch năm 2010 việc tổng hợp kế hoạch để đăng ký với Bộ KH&ĐT theo phương pháp đổi mới sẽ không đáp ứng được thời gian như quy định tại chỉ thị 756/CT-CP do đó việc tổng hợp nhu cầu vẫn thực hiện theo phương pháp truyền thống, song kế hoạch tác nghiệp cụ thể làm căn cứ để phân bổ và sử dụng có hiệu quả nguồn lực năm 2010 được xây dựng theo phương pháp đổi mới phải được các ngành, các cấp tổ chức xây dựng hoàn thành: cấp xã phường, các ngành ở huyện, thị trước 15/10, phòng TC-KH tổng hợp trước 31/10. Các sở ngành, các huyện tổng hợp xong và gửi về Sở KHĐT./.

( Theo Triệu Ngọc Liễu // Báo Kinh tế và Dự báo )