Phân vùng và quy hoạch

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Sau ngày giải phóng miền Nam, Cố Thủ tướng Phạm Văn Đồng đã chỉ thị phải triển khai ngay công tác phân vùng qui hoạch - một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công cuộc thống nhất và tái thiết đất nước. Tại thời điểm đó, bác Phạm Văn Đồng đã nói: “… Trong lúc nhân dân và cán bộ chưa quen với những nội dung khoa học phong phú này, cần phải vận dụng dần từng bước; trước mắt nên sử dụng tên gọi Phân vùng Qui hoạch như lâu nay đã làm để gắn kết được việc sử dụng đất sao cho tiết kiệm và hiệu quả (ông đã căn dặn nhiều lần: đất là tài sản quí lắm), đất Đồng bằng sông Hồng đã rất chật hẹp, mà dân số lại đông, Đồng bằng sông Cửu Long là vựa lúa cả nước có mật độ dân số thưa hơn…”
   
Từ đó các Ban Phân vùng Kinh tế cấp tỉnh được thành lập cùng với các đoàn cán bộ của Uỷ ban Phân vùng Kinh tế Trung ương tiến hành công tác điều tra cơ bản và phân vùng trên mọi miền đất nước.

Chỉ trong vòng ba năm, các sơ đồ Phân bố Nông - Lâm nghiệp gắn với Công nghiệp chế biến các tỉnh, vùng, miền được phê duyệt đã gắn kết sự phân công lao động xã hội trên cả nước, hình thành các vùng sản xuất chuyên môn hóa, có sự hỗ trợ giữa 7 vùng. Thành công này đã mang lại lợi ích no ấm không những cho thời kỳ trước mắt, mà còn có giá trị cho đến ngày hôm nay cả về vật chất lẫn nội dung khoa học, nhất là việc khai thác và bảo vệ tài nguyên đất, tuy còn nhiều hạn chế của thời kỳ thực thi chế độ công hữu bao cấp.

Hiện nay, chúng ta quen dùng từ “qui hoạch” với cả nội dung của “phân vùng”. Thực chất hai khái niệm phân vùng sử dụng đất và qui hoạch sử dụng đất khác nhau hoàn toàn, chỉ có điểm chung duy nhất là cùng thuộc khoa học Tổ chức lãnh thổ.

Qui hoạch sử dụng đất đai là yếu tố quan trọng để định hướng thị trường bất động sản, điều tiết nguồn cung quỹ đất cho thị trường bằng định hướng của Nhà nước, đồng thời cũng để Nhà nước quản lý mục đích sử dụng đất cho phù hợp với nhịp độ phát triển kinh tế xã hội. Đặc điểm quan trọng diễn ra trong qui hoạch sử dụng đất ở nước ta hiện nay là định hướng qui hoạch chuyển đổi từ đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp đang tác động mạnh đến giá đất khiến nó ngày càng tăng cao.

Qui hoạch phát triển cơ sở hạ tầng đến đâu thì giá đất cũng tăng theo lên vài chục lần, như vậy giá trị của đất đã hàm chứa giá trị sẽ đầu tư hạ tầng gắn với đất và sau khi qui hoạch được phê duyệt trong giá đất đã ẩn chứa tài sản sẽ hình thành trong tương lai. Nhà nước lấy lợi nhuận của gia tăng giá đất để xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp làm giải pháp thúc đẩy công cuộc chuyển đổi cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ, đô thị, thương mại và hạ tầng kỹ thuật cùng với công nghiệp hóa nông nghiệp. Đây là vấn đề khá phức tạp và nhạy cảm, bởi lẽ việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất thích hợp là cả một quá trình gắn kết trên quan điểm hệ thống về cơ cấu sử dụng đất, cơ cấu đầu tư và cơ cấu lao động theo không gian, đặc biệt là thời gian. Điều quan trọng là phải xử lý cân đối để tránh dẫn đến dư thừa lao động, mất những diện tích đất thích hợp cho nông nghiệp, trong khi đó đất qui hoạch lại bỏ trống, tình trạng này thường gọi là qui hoạch “treo”.

Nhu cầu về sử dụng đất giữa các ngành nghề trong thực tiễn đang nảy sinh cạnh tranh và mâu thuẫn gay gắt trên từng vị trí và không gian vùng đã dẫn đến sự đối lập giữa hiệu ích của các ngành nghề và hiệu ích toàn thể của vùng. Giá đất lúc này lại càng vô cùng quan trọng trong thị trường bất động sản, vì chi phí của các công trình xác định theo giá trị đã đầu tư và giá cả thị trường đều gắn liền với giá đất. Nếu xác định giá đất thấp sẽ gây thiệt thòi cho chủ sở hữu kể cả công lẫn tư, còn nếu cao sẽ làm cho chi phí sản xuất lớn; đặc biệt trong nền kinh tế thị trường thường hay nảy sinh tâm lý giả tạo phi kinh tế như sốt đất, tâm linh, phong thủy…

Nguyên nhân của những hạn chế  nảy sinh trên  đây chủ yếu do thiếu phân vùng sử dụng đất, căn cứ của công tác qui hoạch sử dụng đất.

Phân vùng sử dụng đất dựa vào tính thích nghi của hiện trạng sử dụng đất và tài nguyên đất làm cơ sở kết hợp với nhu cầu của nhịp độ phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường, mặt khác theo phương hướng sử dụng đất khác nhau mà phân chia  thành các vùng đất sử dụng khác nhau. Phân vùng còn có nhiệm vụ qui định công dụng cơ bản và chức năng chủ đạo các loại đất của vùng đất sử dụng, nguyên tắc sử dụng đất và biện pháp quản lý. Trong khi đó nhiệm vụ qui hoạch sử dụng đất chỉ là xác định chi tiết các loại tỷ lệ, qui mô, vị trí không gian của các chủ thể kinh tế - xã hội … với giới hạn của đất sử dụng đã được phân vùng.

Phân vùng và qui hoạch có quan hệ mật thiết với nhau và là căn cứ khoa học hỗ trợ cho nhau. Phân vùng thể hiện tính hợp lý của việc sử dụng đất, có lợi cho phòng trừ và khắc phục những hành vi sai lệch về bố trí sử dụng đất trong thời kỳ ngắn hạn, hạn chế những hiện tượng lạm dụng đất đai và lãng phí đất. Thông qua phân vùng sẽ thực hiện tốt hơn việc sử dụng đất thống nhất với các mặt hiệu ích xã hội, kinh tế và hiệu ích sinh thái, đồng thời điều hòa được lợi ích sử dụng đất giữa các ngành, tạo điều kiện sử dụng đất ổn định lâu dài cho các ngành nghề.

Mặt khác, nhờ có phân vùng mới làm rõ được công dụng của đất trên các vùng, làm căn cứ trực tiếp cho việc quản lý công dụng của đất, chẳng hạn như vùng đất cho phép, vùng đất nghiêm cấm, nhằm hạn chế khai thác và sử dụng đất không hợp lý, đồng thời tạo ra năng lực ứng biến hữu hiệu, như kịp thời điều tiết và cơ động  trong việc bố trí sử dụng đất có lợi về thời gian, đơn vị, qui mô và vị trí, phòng tránh những ảnh hưởng của các nhân tố nẩy sinh bất thường. Đương nhiên loại điều tiết và cơ động này chỉ thích hợp trong vùng sử dụng đất cùng loại, còn giữa các vùng sử dụng đất không cùng loại vấn đề ứng biến có những khó khăn phức hợp hơn.

Như vậy chỉ có thông qua phân vùng, công tác qui hoạch sử dụng đất mới thực hiện mục tiêu qui hoạch với các loại phân phối sử dụng khác nhau trên từng đơn vị, trên từng mảnh đất. Quan trọng hơn, phân vùng đất còn là cơ sở khoa học cho ngành Quản lý đất thực thi qui hoạch và giám sát sử dụng đất; từ đó mà hình thành chế độ quản lý đất theo pháp luật, nâng cao chất lượng của việc bố trí và thẩm tra phê duyệt sử dụng đất.

Tuy nhiên, để có độ tin cậy cao các phương án luận chứng kinh tế kỹ thuật gắn với xã hội về phân vùng sử dụng đất, phải căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội, hiện trạng sử dụng đất, kết quả đánh giá tính thích nghi của tài nguyên đất, điều chỉnh cơ cấu ngành nghề và qui hoạch bố trí địa vực với những kết quả dự báo nhu cầu về đất, chỉ tiêu điều chỉnh đất sử dụng các loại, qui hoạch bố trí đất sử dụng của các ngành, pháp luật, pháp qui có liên quan tới sử dụng đất. Dựa vào các tư liệu này mà chia đất thành nhiều loại vùng công dụng, như vùng đất sử dụng cho nông nghiệp, đất cho vườn thực vật, trong nghề rừng, ngành chăn nuôi, vùng sử dụng cho xây dựng thị trấn nông thôn, vùng công xưởng, hầm mỏ độc lập, vùng đất sử dụng cho bảo vệ cảnh quan nhân văn và các khu công dụng khác. Trên đất sử dụng trong nông nghiêp cho phép có đất dùng cho nhà ở phân tán, có những mảnh đất nhỏ cho thủy vực và đồng cỏ chăn nuôi, cho lâm nghiệp, dải rừng phòng hộ phải căn cứ vào các loài cây.

Loại hình phân vùng đất phải căn cứ vào luật và nhu cầu của nền kinh tế xã hội theo độ lớn nhỏ của mục tiêu phát triển, hơn nữa cần suy nghĩ đến tình hình của các vùng đất  khác nhau với các chủ thể khác nhau để xác định qui mô, phạm vi và vị trí. Loại hình phân vùng đất trên đây thực chất là loại hình không gian, sự phân chia của nó, một mặt quyết định bởi mục đích phân chia, mặt khác quyết định bởi quan hệ về không gian và thời gian tồn tại của vùng phân chia. Do đó, việc xác định loại hình cần có tính mục đích rõ ràng và tính thực dụng đầy đủ, không chạy theo hình thức. Chẳng hạn như để xúc tiến phát triển điều hòa tổng thể của quần thể thành thị ở đồng bằng sông Hồng, cần phòng tránh các khu xây dựng thành thị phát triển không theo trật tự, nhằm hình thành hình thái thành thị và không gian sinh hoạt tốt, gắn kết  thành thị với đô thị nông thôn và sinh thái…

Tuy vậy, phân vùng đất trong điều kiện đất hẹp người đông ở nước ta cần phải nghiêm khắc trong việc tôn trọng nguyên tắc bảo vệ tổng thể đất canh tác, cần tận dụng mọi khả năng có thể được để đưa vào đất dùng cho nông nghiệp, có nghĩa là trừ những vùng đất canh tác đã được qui định trong phạm vi khu xây dựng đô thị ở giai đoạn gần, thị trấn nông thôn, xí nghiệp và hầm mỏ, công trình giáo dục, thể thao, văn hóa, du lịch, an dưỡng … đã được phê chuẩn và đất canh tác đã đưa vào dự án  kế hoạch quản lý sinh thái, trên nguyên tắc đất canh tác còn lại đều phải đưa vào vùng đất dùng cho nông nghiệp. Đất hậu bị thích hợp với nông nghiệp, ao mương khai khẩn theo qui hoạch và đường xá dùng cho xây dựng công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp và đất sử dụng manh mún khác giữa ruộng nông nghiệp đều phải đưa vào đất nông nghiệp theo nguyên tắc thống nhất, đồng bộ nhằm bảo vệ số lượng, chất lượng và vị trí đất. Vùng đất dùng cho xây dựng thị trấn thôn quê cần theo yêu cầu sử dụng tập trung từng bước theo thời gian, đưa các điểm dân cư manh mún quá phân tán từng bước bố trí gộp lại thích hợp, xác định diện tích hợp lý phân vùng nhỏ nhất của vùng công dụng các loại, nhằm tránh những tiêu cực thất thoát như đang diễn ra trên nhiều địa phương, trái nghịch với chiến lược sử dụng quĩ đất quốc gia - một trong những nội dung chủ yếu của Chiến lược Phát triển quốc gia./.
    

(PGS. TS. Nguyễn Hiền - Tạp chí kinh tế và dự báo)