Cơ chế tác động và hạn chế nội tại của các công cụ tài chính công đối với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

TÓM TẮT

Bài viết khảo sát cơ chế tác động của các công cụ tài chính công đối với mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn và những hạn chế nội tại từ chính cơ chế tác động, độc lập với những tác nhân bên ngoài. Cách tiếp cận này giúp nhận thức được bản chất của các vấn đề nảy sinh khi sử dụng các công cụ tài chính công nhằm thiết kế các giải pháp phòng ngừa phù hợp, khả thi.

1. Đặt vấn đề

      Sử dụng các công cụ tài chính công (chính sách thuế, phí; đầu tư ngân sách; tín dụng ưu đãi; trợ cấp, trợ giá;..) là một nội dung quan trọng thể hiện vai trò to lớn và nhiều mặt của Nhà nước đối với quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn (CCKTNT) trong bối cảnh của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

      Các công cụ này, một mặt thể hiện cam kết mạnh mẽ của Nhà nước về trợ giúp kinh tế nông thôn phát triển, mặt khác thể hiện vai trò định hướng và thúc đẩy quá trình chuyển dịch CCKTNT phù hợp với chiến lược phát triển và lợi ích quốc gia.

      Trong những năm qua, Nhà nước đã thực hiện rất nhiều nỗ lực theo hướng trên và đã đạt được nhiều thành tựu không nhỏ. Tuy nhiên, kết quả đạt được nhiều khi không được như mong đợi, thậm chí gần như là thất bại trong một số trường hợp. Chương trình đánh bắt xa bờ và trong một chừng mực nào đó, chương trình mía đường là những ví dụ điển hình.

      Đã có nhiều phân tích về nguyên nhân của thành công và không thành công xuất phát từ khía cạnh chủ quan cũng như khách quan. Chẳng hạn, sự thiếu đồng bộ trong tài trợ; sự đáp ứng không đầy đủ nguồn vốn; các hiện tượng tiêu cực; sự phối kết hợp giữa các ngành, các bộ phận chưa tốt; quản lý bất tài và yếu kém... Bài viết này muốn xem xét vấn đề theo một cách tiếp cận khác, đó là xem xét cơ chế tác động của các công cụ này và tìm hiểu những hạn chế từ chính bản thân cơ chế đó, độc lập với những hạn chế từ bên ngoài. Một cách tiếp cận như vậy - theo thiển ý - sẽ nhận thức được bản chất của vấn đề, nhằm thiết kế những giải pháp phòng ngừa phù hợp mà không duy ý chí.  

2. Cơ chế tác động của các công cụ tài chính công đối với mục tiêu chuyển dịch CCKTNT

      Cơ chế là tổng thể các yếu tố có quan hệ hữu cơ, tác động vào sự vận hành của một hệ thống nhất định theo những mục tiêu nhất định. Như vậy về cơ bản, cơ chế bao gồm những yếu tố thể hiện những tác động điều khiển của chủ thể quản lý đối với hệ thống như: hình thức, phương pháp, công cụ...và những yếu tố tự phát tác động theo quy luật vận hành khách quan của hệ thống.

      Trở lại với vấn đề đang xét là cơ chế tác động của các công cụ tài chính công đối với quá trình chuyển dịch CCKTNT. Khái niệm cơ chế nói ở đây có nội hàm hẹp hơn bởi lẽ bản thân các công cụ tài chính cũng chỉ là một phương tiện tác động nhằm đạt đến một mục tiêu cụ thể của hệ thống kinh tế nông thôn là mục tiêu chuyển dịch cơ cấu. Do đó, nó chỉ có nghĩa là tổng thể những phương thức và những yếu tố (khách quan và chủ quan) vận hành những phương thức này nhằm phát huy những tác động tích cực của tài chính đối với quá trình chuyển dịch CCKTNT.

      Xét đến cùng, những tác động của tài chính đối với quá trình chuyển dịch CCKTNT chính là hệ quả của những chức năng tài chính. Cơ chế tác động của tài chính phải xuất phát từ việc nhận thức những tác động khách quan vốn có của tài chính để hoạch định và triển khai những phương thức thích hợp nhằm đạt được hiệu quả tác động tối ưu.

      Cơ chế tác động của các công cụ tài chính công chủ yếu sẽ được phân tích sau đây:

      2.1. Chính sách thuế, phí

      Khác với những công cụ sẽ đề cập ở phần sau, chính sách thuế, phí là những công cụ chủ yếu trong chính sách thu của Nhà nước. Thông qua chính sách thu có phân biệt theo hướng ưu đãi cho những ngành nghề, sản phẩm nằm trong định hướng chuyển dịch CCKTNT mà nhằm tới 2 tác động:

      - Tạo một lực kéo bổ sung (cho lực tác động của thị trường) đối với việc phân bổ nguồn lực cho các ngành nghề sản xuất - kinh doanh nhằm kiến tạo một CCKTNT theo định hướng. Lực kéo này có thể tác động trực tiếp về phía cung bằng những ưu đãi cho nhà đầu tư và cũng có thể tác động gián tiếp thông qua những ưu đãi cho người tiêu dùng để tạo nên lực kéo của cầu.

      - Nâng đỡ khả năng tự tích luỹ của các chủ thể kinh tế nông thôn.

      Do đó, cơ chế tác động của chính sách thuế, phí nói một cách khái quát là thông qua các quyết định về đối tượng chịu thuế, phí; về phạm vi đánh thuế, thu phí; các mức thuế suất (hoặc mức phí) phân biệt đối với từng đối tượng, quy định miễn giảm và các ưu đãi khác nhằm tạo động lực thúc đẩy và định hướng quá trình chuyển dịch CCKTNT. Cụ thể những ưu đãi về thuế, phí đối với những hoạt động liên quan đến quá trình chuyển dịch CCKTNT (chẳng hạn ưu đãi đối với đầu tư vào địa bàn nông thôn; ưu đãi đối với chuyển giao công nghệ cho nông thôn; sản xuất và cung cấp giống mới; các sản phẩm, ngành nghề nằm trong định hướng chuyển dịch...) sẽ thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư vào chuyển dịch CCKTNT đồng thời giảm bớt mức động viên, nâng đỡ khả năng tích luỹ cuả các chủ thể tham gia vào quá trình chuyển dịch CCKTNT. Mặt khác, thông qua sự phân biệt ưu đãi một cách có chủ định, chính sách thuế; phí cũng sẽ có những tác động rất tích cực đến việc định hướng quá trình chuyển dịch CCKTNT theo quy hoạch, kế hoạch.

       2.2. Đầu tư ngân sách

      Cơ chế tác động của công cụ này là thông qua cơ cấu phân bổ ngân sách để điều chỉnh cơ cấu đầu tư của Nhà nước, dùng đầu tư của Nhà nước như là một lực lượng tạo lập CCKTNT theo định hướng.

      Một mặt, tập trung đầu tư trực tiếp vào các ngành kinh tế có khả năng tạo ra những chuyển biến có tính chiến lược trong CCKTNT, mặt khác đầu tư gián tiếp nhằm tạo những tiền đề hổ trợ quá trình này như: kết cấu hạ tầng giao thông; chuyển giao công nghệ; giáo dục - đào tạo; công tác khuyến nông; giống cây trồng, vật nuôi...

      Ngoài ra, kết hợp giữa cơ cấu phân bổ ngân sách với chức năng giám đốc quá trình sử dụng ngân sách, đầu tư ngân sách còn có tác động định hướng quá trình chuyển dịch CCKTNT theo quy hoạch, kế hoạch.

      Đầu tư ngân sách là một công cụ mạnh do ở tính chất điều khiển cao, do ở khả năng điều chỉnh linh hoạt và quan trọng nhất do khả năng tạo nên những chuyển biến chiến lược nhờ ở nguồn lực tài chính to lớn của ngân sách nhà nước so với các chủ thể khác.

      2.3. Tín dụng ưu đãi

      Đặc trưng của tín dụng ưu đãi là chúng dựa trên nguyên tắc hoàn lại nhưng thoát ly một phần hoặc toàn bộ các nguyên tắc thị trường. Tín dụng ưu đãi thường được thực hiện chủ yếu bởi các quỹ tài chính nhà nước bao gồm cả trong và ngoài ngân sách thông qua các định chế như: Ngân hàng chính sách; Quỹ hổ trợ phát triển (nay là Ngân hàng phát triển); Kho bạc Nhà nước hoặc các chương trình mục tiêu...

      Cơ chế tác động của công cụ này là thông qua các ưu đãi về lãi suất; nới lỏng các điều kiện vay và định hướng đối tượng vay. Tác động chủ yếu là bù đắp sự khiếm khuyết của các dòng vốn theo nguyên tắc thị trường đối với một số đối tượng, một số lĩnh vực không thoả mãn những yêu cầu giao dịch của thị trường tài chính. Do những bất lợi trong thu hút nguồn vốn tài trợ có tính thương mại của kinh tế nông thôn như: rủi ro và chi phí cao; sự đáp ứng không đầy đủ các điều kiện của các giao dịch tài chính; khả năng tiếp cận của các chủ thể kém... nên tín dụng ưu đãi rất cần thiết cho khu vực này.

      Nhờ cơ chế định hướng đối tượng, tín dụng ưu đãi có thể cung cấp các trợ giúp trực tiếp cho các lĩnh vực thuộc định hướng chuyển dịch CCKTNT. Mặt khác, những ưu đãi về lãi suất và điều kiện vay còn được sử dụng như một đòn bẩy lợi ích nhằm khuyến khích các chủ thể tích cực thực hiện các dự án chuyển dịch CCKTNT. Tín dụng ưu đãi còn tạo ra một cơ chế hổ trợ gián tiếp rất có hiệu quả đối với quá trình chuyển dịch CCKTNT. Đó là cung cấp các khoản tín dụng ưu đãi nhằm đẩy mạnh tiêu thụ sản phẩm thuộc định hướng chuyển dịch CCKTNT.

      Ngoài ra, sự phân biệt lãi suất cũng có thể được sử dụng như một công cụ định hướng quá trình chuyển dịch CCKTNT theo quy hoạch chung.

      So sánh với đầu tư ngân sách, tín dụng ưu đãi do dựa vào nguyên tắc hoàn lại nên có một ưu điểm cơ bản là ràng buộc trách nhiệm của người vay đối với việc sử dụng vốn tài trợ, hạn chế “rủi ro đạo đức” (moral hazard).

      2.4. Trợ cấp, trợ giá

      Bản chất của trợ cấp và trợ giá đều giống nhau ở chổ tiến hành các biện pháp trợ giúp tài chính đối với những ngành nghề, sản phẩm nhằm tăng ưu thế thị trường ở một thời điểm nhất định hoặc nhằm duy trì một mức lợi nhuận thích hợp cho các cơ sở kinh doanh.

      Tuy nhiên, cơ chế tác động cụ thể của từng công cụ đối với quá trình chuyển dịch CCKTNT có những điểm khác nhau:

      - Cơ chế tác động của trợ cấp là thông qua phương thức hổ trợ tài chính trực tiếp cho các cơ sở sản xuất - kinh doanh có ảnh hưởng đến định hướng chuyển dịch CCKTNT nhằm duy trì và phát triển hoạt động của các đơn vị này, bảo đảm sự ổn định và tăng tốc quá trình chuyển dịch CCKTNT. Điểm đặc thù của cơ chế trợ cấp là không cần thiết phải thực hiện qua khâu lưu thông.

      - Trợ giá không tiến hành riêng trên từng cơ sở sản xuất - kinh doanh mà được tiến hành đại trà theo sản phẩm. Đặc điểm cơ bản của nó là sự hổ trợ tài chính được tiến hành qua trợ giá đầu vào hoặc đầu ra. Bằng cách này, hoặc nó tác động làm giảm chi phí đầu vào bằng cách cấp bù một phần chi phí trong giá mua các đầu vào hoặc làm tăng giá bán so với giá thị trường qua phần cấp bù. Qua đó, nó duy trì khả năng thu nhập tương đối ổn định của những người sản xuất - kinh doanh những sản phẩm nằm trong định hướng chuyển dịch CCKTNT. Cơ chế tác động của trợ giá do đó nhất thiết phải được tiến hành qua khâu lưu thông hàng hoá, dịch vụ. 

3. Những hạn chế nội tại từ chính cơ chế tác động của các công cụ tài chính công

      Khái niệm hạn chế nội tại để chỉ những hạn chế từ chính cơ chế tác động của từng công cụ chứ không do những tác nhân bên ngoài. Khảo sát cơ chế tác động của từng công cụ có thể khái quát những hạn chế cơ bản sau:

      
3.1. Có khả năng làm lệch lạc thị trường, giảm hiệu quả phân bổ nguồn lực của thị trường

      Bản chất của các công cụ này đều thể hiện sự điều tiết, định hướng của nhà nước đối với thị trường trong khi thị trường lại vận hành theo những quy luật của nó. Vì vậy, có khả năng là các công cụ này sẽ gây nên những tác động làm lệch lạc, biến dạng các quan hệ thị trường.

      Khi sử dụng các công cụ này nhằm đạt mục tiêu chuyển dịch CCKTNT theo định hướng của Nhà nước, những vấn đề có thể nảy sinh sẽ là:

      (i) Tạo nên những lực kéo nhân tạo đối với cơ cấu đầu tư và cơ cấu tiêu dùng các sản phẩm kinh tế nông thôn. Những lực kéo nhân tạo này là hệ quả của những tác động về ưu đãi thuế, phí, trợ cấp, trợ giá làm biến dạng các quan hệ cung cầu, giảm tác dụng của cơ chế giá cả đối với vấn đề sử dụng có hiệu quả các tài nguyên giới hạn.

      (ii) Đầu tư ngân sách dựa trên những tính toán chủ quan mà những tính toán này có khả năng không phù hợp với thực tiễn thị trường. Hệ quả là đầu tư không hiệu quả, không dẫn đến những thay đổi thực chất trong CCKTNT, lãng phí nguồn lực ngân sách nhà nước.

      (iii) Việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước về cơ bản vẫn là những quyết định dựa trên những cân nhắc cả các yếu tố kinh tế lẫn phi kinh tế. Vì vậy, ngay cả trong trường hợp các cơ quan thẩm quyền có đủ dữ liệu chuẩn xác để quyết định, những quyết định đó vẫn có thể không phải là những lựa chọn tốt nhất về hiệu quả kinh tế

     
 3.2. Gia tăng khả năng lạm dụng, tiêu cực

       Các công cụ đều dựa trên nguyên tắc tài trợ ưu đãi. Về khách quan, cơ chế ưu đãi gia tăng khả năng bị lạm dụng, làm chệch hướng tài trợ dẫn đến sút giảm hiệu quả thực hiện mục tiêu.

      Đặc điểm của khu vực kinh tế nông thôn Việt Nam là chuẩn mực quản lý ở mức độ thấp, sự minh bạch về thông tin còn kém so với khu vực công nghiệp - thành thị vì vậy những vấn đề nói trên sẽ trở nên nghiêm trọng hơn.

      Tài trợ ưu đãi dù là dưới dạng ưu đãi về thu (giảm thuế, phí) hay ưu đãi về chi ngân sách (đầu tư ngân sách; trợ cấp, trợ giá) đều tạo nên những kẻ hở rất lớn cho tiêu cực nảy sinh. Động lực lợi ích trong trường hợp này là một cơ chế khách quan cần được nhìn nhận một cách thực tế. Các ưu đãi tạo nên một chênh lệch giữa các mức chi phí thị trường bình quân với mức chi phí thực tế do các ưu đãi được hưởng. Vì vậy, nó tạo cơ sở cho các hành vi chia sẻ lợi ích giữa các chủ thể có thẩm quyền quyết định với các chủ thể được hưởng ưu đãi. Những tiêu cực dễ nảy sinh từ đó.

      Trong điều kiện thông tin bất đối xứng (asymmetric information) và cơ hội tiếp cận các nguồn tài trợ ưu đãi đối với các chủ thể kinh tế nông thôn không được phân phối đồng đều, những hành vi tiêu cực còn gây ra một hậu quả lớn hơn nhiều. Đó là hiện tượng chệch hướng tài trợ. Rủi ro về việc các nguồn tài chính sẽ không đến được những nơi thực sự cần thiết sẽ gia tăng. Cơ hội cạnh tranh để nhận được các tài trợ ưu đãi sẽ khó bình đẳng giữa các chủ thể kinh tế nông thôn. Tiêu chí cạnh tranh sẽ là năng lực tiếp cận thông tin, tiếp cận các nguồn tài trợ thay vì là hiệu quả của dự án. Sự sàng lọc các dự án kể cả trong điều kiện có đủ thông tin cũng dễ gặp nhiều rủi ro sai lệch. Do đó, trong bối cảnh thông tin bất đối xứng khá lớn, lựa chọn đối nghịch (adverse selection) càng dễ phát sinh và rất khó khắc phục.

      
3.3. Gia tăng mức độ bất bình đẳng của môi trường cạnh tranh

      Các ưu đãi tài chính do các công cụ tài chính công mang lại còn có khả năng gây ảnh hưởng đến môi trường cạnh tranh bình đẳng. Đặc biệt đáng lưu ý là những ưu đãi về thuế, phí; về trợ cấp trợ giá; về tín dụng ưu đãi.

      Các ưu đãi này sẽ tạo nên những lợi thế về chi phí hoặc/và giá cả cho những đơn vị, những ngành hàng sản phẩm nằm trong diện ưu đãi. Nó sẽ tạo nên những ưu thế cạnh tranh không xuất phát từ những nỗ lực tự thân của đơn vị sản xuất – kinh doanh mà xuất phát từ những tác động bên ngoài. Thậm chí ở mức độ tiêu cực lớn hơn, các đơn vị được hưởng ưu đãi sẽ không cần những nỗ lực để gia tăng năng lực cạnh tranh vì đã hưởng được mức lợi nhuận kỳ vọng.

      Đến lượt nó, tính chất bất bình đẳng trong môi trường kinh doanh lại kích thích các đơn vị thực hiện các nỗ lực phi chính thống để có được ưu đãi tài chính. Rủi ro lựa chọn đối nghịch lại càng gia tăng. Trong chừng mực nào đó, các cơ quan có thẩm quyền quyết định sẽ bị cuốn vào cuộc đua giành ưu đãi. Hệ quả là sẽ có những thiệt hại lợi ích ở bình diện tổng thể. Môi trường kinh doanh càng thiếu lành mạnh hơn... 

4. Kết luận

      Việc sử dụng các công cụ tài chính công nhằm mục tiêu thúc đẩy quá trình chuyển dịch CCKTNT vừa có những tác động tích cực đến quá trình này vừa tiềm ẩn nhiều yếu tố tiêu cực và rủi ro.

      Vì vây, cần nhận thức sâu sắc cơ chế tác động, tiên lượng đầy đủ các ảnh hưởng tích cực và tiêu cực để có thể vận dụng được các khía cạnh tích cực và hạn chế đến mức tối thiểu những tác động tiêu cực. Các giải pháp chính sách phải được hoạch định trên cơ sở thừa nhận những tác động khách quan vốn có của cơ chế, khắc phục xu hướng duy ý chí. 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Tài chính & Dự án Việt Nam- Canada, Những bài giảng về tài chính công, NXB Tài chính, Hà Nội, 2001.
2. Hồ Xuân Phương, Quản lý tài chính Nhà nước, NXB Tài chính, 2001.
3. E. Brown and R. Moore, Public finance (Readings, Issues and Problems), Irwin, 4th ed.
4. Hancock, Dora, Taxation: policy and practice, 2001.
5. Tanzi, Vito, Public spending in the 20th century: a global perpecstive, Cambridge University Press (2000).

( LÂM CHÍ DŨNG - Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng )