Hiệu quả đầu tư qua ngân sách phát triển xã: Bài học kinh nghiệm

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Ngân sách Phát triển xã (NSPTX) là một hợp phần của dự án “Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc”; đầu tư bằng vốn vay của Ngân hàng Thế giới (WB). Hợp phần này thể hiện cách tiếp cận mới chính sách của Nhà nước Việt Nam, nhằm phân cấp và trao quyền cho người nghèo. Các xã tham gia dự án toàn quyền sử dụng khoản tiền này để đầu tư vào các dự án quy mô nhỏ tại thôn, bản.
   

Ruộng bậc thang ở Sa Pa - Lào Cai

NSPTX có đặc điểm là: (i) Người dân thôn bản tự quyết định những ưu tiên của mình trong việc xác định các tiểu dự án (TDA) cần đầu tư, trình lên xã duyệt, tham gia thi công và giám sát việc thực thi các TDA. (ii)Tổng số tiền cho NSPTX bằng 15% nguồn vốn vay của WB của mỗi tỉnh dự án (khoảng 19 triệu USD). Tất cả các thôn bản đều được hưởng lợi từ NSPTX, không chia đều.(iii) NSPTX thực hiện từ năm 2005-2007, theo kế hoạch năm với chu kỳ 6 tháng/lần. Chỉ được thực hiện sau khi Ban Phát triển xã (PTX) và kế toán xã đã được tập huấn về quy trình, thủ tục quản lý tài chính. (iv) Các thông tin liên quan đến NSPTX được công khai tại cấp xã và thôn bản. Các khoản chi NSPTX theo Luật Ngân sách Việt Nam, được Kho bạc Nhà nước huyện kiểm soát chi.

Kết quả thực hiện phân cấp quản lý cho cấp xã, qua thực hiện NSPTX

Qua 3 năm triển khai NSPTX tại 6 tỉnh miền núi phía Bắc (Lào Cai, Yên Bái, Sơn La, Hoà Bình, Phú Thọ và Bắc Giang) với 44 huyện, 356 xã; 3516 thôn bản, trong đó, chỉ tính 4 dân tộc chính là H’mông, Dzao; Mường và Thái chiếm 85% số xã và 79,48% số bản. Tất cả các dân tộc sinh sống tại thôn bản đã đề xuất lựa chọn những hạng mục, công trình gọi là TDA do tính cấp bách, thiết thực với đời sống của họ, trình lên xã để được đầu tư, theo từng chu kỳ/năm. Trong 3 năm đã có 20.807 TDA được dân thôn bản đề nghị và đã có 20.547 TDA được UBND xã phê duyệt với tổng kinh phí lên đến 333,7 tỷ VNĐ (riêng vốn vay WB 314 tỷ, tương đương 19 triệu USD); bình quân mỗi TDA đầu tư từ 10 đến 20 triệu. Về cơ cấu đầu tư TDA: Cơ sở vật chất công cộng chiếm 78,23%; TDA thuộc cải thiện sản xuất (trợ giúp công cụ sản xuất gia đình nghèo; công cụ cơ khí tiết kiệm sức lao động…) chiếm 9,41%; TDA thuộc cải thiện điều kiện vật chất (hướng dẫn phát triển sản xuất và hỗ trợ vật liệu xây dựng cho gia đình nghèo, kỹ thuật canh tác, hỗ trợ con em gia đình nghèo đến trường…) chiếm 8,23%; còn lại thuộc các loại hình đầu tư khác.

Kết quả thực hiện NSPTX đến 30/11/2007 đã có 95% số TDA được phê duyệt, được trao thầu; và 95,62% TDA được hoàn thành đưa vào sử dụng (có 71,2% số TDA hoàn thành đã quyết toán xong). Vốn của WB đã được giải ngân là 16.5 triệu USD bằng 83,7% nguồn.

Các TDA đều được thông qua các kỳ họp thôn bản đề xuất danh mục đầu tư của nhân dân tại các thôn bản. Người dân được tham gia dự thầu, bình xét thầu, thi công và giám sát thi công các TDA, phát huy tính dân chủ ở cơ sở. Vì vậy, các hạng mục đầu tư đều đúng mục đích, đúng đối tượng và thoả mãn nguyện vọng của nhân dân, chất lượng hạng mục xây dựng được đảm bảo. Các TDA thuộc cơ sở vật chất như làm mới, sửa chữa đường thôn, bản; sửa chữa lớp cắm bản, mua sắm loa đài cho các thôn bản, mua máy cầy, máy xay xát, máy tẽ ngô... phục vụ sản xuất. Các xã làm mới và nâng cấp đường giao thông trong thôn bản giúp người dân đi lại dễ dàng, đã thúc đẩy hoạt động buôn bán nông sản, tăng khả năng tiếp cận với nền kinh tế hàng hoá, tạo điều kiện gặp gỡ giao lưu. Đặc biệt các công trình thuỷ lợi nhỏ ra đời giúp người dân chủ động trong việc sản xuất nông nghiệp, tăng thêm vụ, góp phần nâng cao năng suất cây trồng. Hệ thống nước sạch sinh hoạt đã góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống, hạn chế bệnh tật cho gia đình và cộng đồng. Sửa chữa lớp cắm bản, nhà ở cho giáo viên, các thầy cô giáo yên tâm công tác, bám trụ ở bản làng xa xôi, hẻo lánh do giao thông đi lại thuận tiện. Hệ thống trường lớp được khang trang hơn lên, góp phần nâng tỷ lệ học sinh trong độ tuổi đi học tăng lên. Với địa hình đồi núi điều kiện đi lại khó khăn, xây dựng các tổ Y tế  thôn bản và mua sắm các trang thiết bị cho y tế, giúp cộng đồng dân cư tiếp xúc với dịch vụ chăm sóc sức khoẻ, phòng chống bệnh tật thuận lợi hơn.

Điều đáng chú ý ở đây là thông qua các lớp tập huấn về thực hiện hợp phần NSPTX thì năng lực của đội ngũ cán bộ xã, cán bộ thôn bản được nâng lên rõ rệt trên các lĩnh vực về quản lý tài chính, công tác giám sát, y tế thôn bản… hướng dẫn kỹ thuật canh tác nông nghiệp tạo điều kiện cho nông dân lựa chọn cây trồng, vật nuôi mới, áp dụng tiến bộ Khoa học kỹ thuật vào sản xuất. Trình độ dân trí ngày càng được nâng lên đáng kể. Điểm đặc biệt của NSPTX là đầu tư TDA cho các thôn bản, lâu nay các chương trình dự án chưa quan tâm nhiều đến nhu cầu này của người dân tại thôn bản.

Trong 356 xã dự án, có 3.516 thôn bản, số thôn bản có dự án là 3.463 (chiếm 98,48%). Số TDA bình quân là 5,858 TDA/thôn, bản. Tập trung ở các thôn bản cách trung tâm xã < 2 km là cao nhất (6,188 TDA/thôn, bản). Các thôn bản càng xa trung tâm xã số TDA bình quân càng thấp; số thôn bản ở xa trung tâm xã từ 5 km đến 10 km số TDA bình quân thấp nhất (có 5,577); thôn bản cách trung tâm xã trên 10 km, số TDA bình quân có tăng chút đỉnh (xem đồ thị) thể hiện sự ưu ái của chủ trương NSPTX đầu tư cho những thôn bản xa xôi mặc dù mật độ dân cư  thấp  nhất (thường nhóm dân tộc dễ tổn thương). Với khoảng cách < 2 km: Số thôn bản lại tập trung nhiều nhất (33,96%) thì số TDA cũng tập trung nhiều nhất (35,87%), mật độ dân cư tập trung cao nhất. Khoảng cách xa hơn tỷ lệ thôn bản thấp hơn, thì TDA cũng chiếm tỷ lệ thấp hơn, mật độ dân cư thưa dần.

Bài học kinh nghiệm

Qua quá trình thực hiện NSPTX, xin rút ra những bài học kinh nghiệm, giúp cho việc phân cấp, chủ yếu là cấp xã làm chủ đầu tư trong tương lai:

Thứ nhất, việc xây dựng kế hoạch từ cơ sở thôn bản với sự tham gia trực tiếp của người hưởng lợi là hoạt động giúp cho những người hưởng lợi được tham gia vào quá trình xây dựng và thực hiện dự án ngay từ đầu, do vậy các hoạt động của dự án đáp ứng tốt hơn nhu cầu thiết yếu của người dân, phát huy được tính dân chủ, qua đó người dân nhận thức được trách nhiệm của mình đối với việc thực hiện dự án.

Thứ hai, việc thành lập các Ban PTX với thành phần quan trọng (UBND, Hội nông dân, Hội Cựu chiến binh, Hội Phụ nữ…) và cả các Trưởng bản đã giúp cho việc thực hiện dự án nói chung, hợp phần NSPTX nói riêng một cách thuận lợi, nhận được sự đồng tình ủng hộ của người hưởng lợi, nên tiến độ thực hiện dự án được đảm bảo.
 

Thứ ba, cơ chế chính sách về NSPTX phải được thể chế hoá bằng việc ban hành văn bản hướng dẫn để cơ sở căn cứ vào đó thực hiện như: (i) xây dựng kế hoạch từ cơ sở thôn bản; (ii) thực hiện thủ tục thiết kế dự toán; (iii) Đấu thầu mua sắm; (iv) Thi công, giám sát và nghiệm thu TDA; (v) Thanh quyết toán TDA…

Thứ tư, nhất thiết phải tổ chức đào tạo tập huấn về mục tiêu, thủ tục và nội dung cho đội ngũ Ban PTX, để nắm được cách làm theo những quy định về hợp phần NSPTX. Việc đào tạo phải được triển khai ngay với cả đội ngũ cán bộ các ban ngành liên quan của cấp huyện, để cùng phối hợp thực hiện.

Thứ năm, tổ chức vận hành bảo dưỡng công trình hạ tầng nói chung và TDA thuộc NSPTX nói riêng ở cấp thôn bản. Cùng với việc tuyên truyền là phải xây dựng các quy chế, quy ước vận hành, bảo dưỡng công trình một cách thực sự dân chủ đối với từng thôn bản. Đồng thời, phải nêu rõ trách nhiệm đối với từng loại công trình như nước sạch, thuỷ lợi, trường học, trạm y tế…

Thứ sáu, người hưởng lợi: được cung cấp thông tin đầy đủ; được lựa chọn TDA; tham gia đấu thầu mua sắm; giám sát xây dựng, đóng góp ngày công, vật liệu xây dựng; được tăng thu nhập do tham gia lao động; được tham gia vào các hương ước, quy định di tu bảo dưỡng các TDA tại thôn bản mình…

Thứ bảy, đối với các xã vùng dự án, việc sử dụng hướng dẫn viên cộng đồng (CFs) là rất cần thiết. CFs trực tiếp hướng dẫn cho cán bộ Ban PTX, các Trưởng thôn bản, cộng đồng dân cư tiếp cận với những phương cách quản lý mới, với quy trình thực hiện các TDA. Nhờ đội ngũ CFs này mà tiến độ thực hiện, chất lượng các hoạt động của NSPTX được đảm bảo, góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện NSPTX của dự án. Nên giao cấp huyện quản lý điều hành trực tiếp CFs, vì huyện trực tiếp chỉ đạo xã. CFs là thành viên Ban QLDA trực tiếp làm việc tại xã, chịu trách nhiệm về NSPTX. Cần thường xuyên trao đổi (giao ban hàng tháng) và chỉ đạo uốn nắn kịp thời giúp CFs hoàn thành tốt nhiệm vụ. Tăng cường công tác giám sát, tập huấn nghiệp vụ cần thiết. Quản lý về chất lượng và tiến độ công việc của CFs.

Thứ tám, tác động của NSPTX: (i) Về mặt xã hội: Đáp ứng được yêu cầu và nguyện vọng của người dân. Tính dân chủ của người dân được phát huy, tính trách nhiệm, ý thức cộng đồng của người dân được nâng lên từ các hoạt động của NSPTX. Trình độ dân trí được cải thiện, tình trạng thất học của trẻ em nghèo được giảm thiểu. Người dân thôn bản tiếp cận với công cụ sản xuất mới… Lòng tin của người dân bản đối với Đảng và Nhà nước càng sâu sắc hơn. Tinh thần đoàn kết trong thôn bản được tăng cường hơn. Đặc biệt khoảng cách giữa nam nữ, giàu nghèo, nhóm dễ bị tổn thương được thu hẹp lại hơn. (ii) Về mặt kinh tế: Người dân tăng thu  nhập do tham gia lao động được trả công; cơ sở vật chất nhóm hộ được cải thiện; máy móc và dụng cụ sản xuất mới góp phần tăng năng suất lao động đáng kể cho người dân; Phai đập, mương máng thuỷ lợi góp phần tăng vụ tăng sản lượng lương thức đáng kể…Về môi trường sinh thái được cải thiện, nhiều TDA hạ tầng vật chất được đầu tư mới, sửa sang, cải tạo… làm cho bộ mặt thôn bản đổi mới.

Thứ chín, năng lực của cán bộ xã trong việc làm Chủ đầu tư các TDA, huy động sự tham gia của công đồng thực hiện các TDA được nâng lên đáng kể, về các mặt: (i) Thiết kế và lập dự toán chi phí các TDA mà xã phê duyệt; (ii) Tổ chức công tác đấu thầu mua sắm các TDA; (iii) Tổ chức Giám sát sát các công trình; (iv) Tổ chức triển khai công tác vận hành, duy tu bảo dưỡng các công trình trên địa bàn; (v) Trình độ kế toán Ban PTX được nâng lên rõ rệt từ khâu lập dự toán công trình TDA; làm hồ sơ tạm ứng, thanh quyết toán các TDA, chi phí quản lý hành chính. (vi) Nhận thức và trách nhiệm đối với dân, với NSPTX nói riêng được nâng cao rõ rệt biểu hiện qua chất lựơng, tiến độ, hiệu quả các hoạt động NSPTX.

Thứ mười, những khó khăn, thách thức trong quá trình thực hiện NSPTX: (1) Lần đầu tiên cấp xã được làm chủ đầu tư thực sự (kể cả quản lý tài chính, xây dựng kế hoạch…) là thách  thức lớn nhất. Cấp xã phải trực tiếp đối mặt với những thủ tục phức tạp của Nhà nước cũng như nhà tài trợ. (2) Phân cấp đến xã làm chủ đầu tư, công trình lại rất nhỏ trên dưới 15 triệu đồng/công trình, lại phân tán ở vùng sâu, vùng xã, vùng đặc biệt khó khăn. Nhưng yêu cầu về thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản như công trình lớn, nên đặt ra rất nhiều khó khăn với chủ đầu tư là Ban PTX. (3) Trình độ cán bộ xã, nhất là các thôn bản rất yếu (đặc biệt H’mông, Dao…). (4) Một số nơi xây dựng kế hoạch từ thôn bản chưa thực sự dân chủ, chọn TDA dân chưa nhất trí cao, có nơi còn áp đặt từ cán bộ cấp trên. (5) Thủ tục nặng nề, phức tạp, cần nghiên cứu điều chỉnh cho thiết thực như: Thiết kế kỹ thuật phải đảm bảo yêu cầu về chất lượng công trình. Đấu thầu mua sắm với TDA có sự tham gia của cộng đồng cần ba nhóm dự thầu đối với xã vùng sâu, vùng xa thực sự khó khăn. (6) Quản lý và bảo dưỡng công trình: Thiếu chủ động, huy động lao động tại chỗ tu bổ sửa chữa những hư hỏng nhỏ. Tư tưởng ỷ lại vào cấp trên, Nhà nước khá nặng nề. (7) Sự quan tâm chỉ đạo hướng dẫn của cấp huyện một số nơi chưa thực sự quan tâm đến cấp xã với nhiều lý do khác nhau (thiếu người, thiếu thông tin…)./.
   

(Nguyễn Thảo Nguyên - Tạp chí kinh tế và dự báo)