Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Ở Việt Nam hiện nay, khi mà hàng năm các khiếu nại hành chính thường tăng nhưng khiếu kiện hành chính lại ít và các toà hành chính không có nhiều việc để làm là vấn đề đáng để cho chúng ta suy nghĩ về hiệu quả hoạt động xét xử hành chính của toà án. Vì vậy, việc tham khảo kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động của các mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới và kết hợp khéo léo, tài tình những ưu điểm của các hệ thống tố tụng hành chính này để xây dựng một mô hình hợp lý, có hiệu quả, phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội Việt Nam là cần thiết, nhất là khi chúng ta đang tiến hành xây dựng Đề án tổ chức cơ quan tài phán hành chính của nước ta.

Tố tụng hành chính được nhìn nhận như là tổng thể các khiếu kiện mà công dân có thể tiến hành tại toà án để phản đối lại cơ quan hành chính nhà nước.

Đối với người dân, việc khiếu kiện giúp họ bảo vệ được các quyền tự do, các lợi ích và chống lại sự vi phạm, lạm quyền từ phía cơ quan quản lý. Người dân có thể vừa đòi hỏi huỷ bỏ các văn bản trái pháp luật (khiếu kiện về tính hợp pháp), đồng thời có thể đòi được bồi thường những thiệt hại mà họ phải gánh chịu.

Về phía Nhà nước, những khiếu kiện này cho phép toà án thực hiện việc kiểm tra hoạt động hành chính, tức là buộc cơ quan hành chính phải tôn trọng các nguyên tắc pháp luật (đối với khiếu kiện về tính hợp pháp) hoặc buộc họ phải bồi thường thiệt hại đã gây ra (đối với khiếu kiện đòi bồi thường).

Việc kiểm soát hoạt động hành chính dưới hình thức tố tụng có ba đặc điểm cơ bản sau:

- Khiếu kiện được thực hiện tại toà án, cơ quan mà về nguyên tắc phải bảo đảm tính không thiên vị, độc lập với Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước;

- Toà án sẽ phán xử về phương diện luật pháp, chứ không phải về mặt công bằng, với phạm vi chủ yếu là kiểm tra sự tôn trọng các quy định của pháp luật;

- Việc kiểm tra được thực hiện với tính chất hậu kiểm, tức là sau khi cơ quan hành chính đã ban hành quyết định.

Đây là ba điểm chủ yếu để phân biệt với các khiếu nại không có tính chất tố tụng: khiếu nại lần đầu và khiếu nại theo thứ bậc (1).

Việc thiết kế cơ chế tố tụng hành chính vừa phải bảo đảm sự cân bằng giữa việc tôn trọng pháp luật, tôn trọng quyền tự do và các quyền cá nhân của công dân, nhưng cũng phải tôn trọng các quyền và những ưu quyền cần thiết dành cho cơ quan hành chính để họ thực hiện tốt chức trách của mình, quản lý tốt các hoạt động dịch vụ công.

Đây là điểm khó khăn trong quá trình thực hiện mà cả ba hệ thống kiểm tra hoạt động hành chính dưới hình thức tố tụng - các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới (gọi chung là tài phán hành chính (2)) dưới đây chưa thể khắc phục được hoàn toàn.

1. Hệ thống Pháp

Theo hệ thống này, các khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường được giao cho một cơ quan xét xử đặc biệt là các toà án hành chính. Các toà án hành chính độc lập hoàn toàn với các toà án tư pháp (toà án thường).

Hệ thống Pháp xuất hiện theo Luật ngày 24/8/1790 và Sắc lệnh ngày 16 tháng Hoa quả (3) năm thứ III tính theo lịch Cộng hoà (tức là năm 1794). Luật đã tuyên bố về sự phân chia giữa quyền lực hành chính và quyền lực tư pháp. Hệ thống Pháp từ chối việc giao cho các toà án thường khả năng xét xử các cơ quan hành chính bởi nó sẽ làm lẫn lộn giữa hai ngành hành chính và tư pháp. Một số nước châu Âu lục địa như Thuỵ Điển, Hy Lạp... cũng theo hệ thống này.

Hệ thống Pháp có ưu điểm: đối với người dân, so với việc kiểm tra có tính chất chính trị thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính có tính khách quan hơn khi được thực hiện và bảo đảm bởi tính độc lập của một loại toà án. Đối với cơ quan hành chính, người ta đánh giá cao tính chuyên nghiệp của toà án hành chính khi việc xét xử được thực hiện bởi một toà án chuyên trách, có hiểu biết sâu sắc lĩnh vực quản lý công, tôn trọng các ưu quyền của cơ quan hành chính cần thiết cho sự vận hành và bảo đảm lợi ích chung - điều khó có thể có được đối với một cơ quan xét xử thông thường.

Hệ thống này có nhược điểm: khó khăn đầu tiên là việc lựa chọn các thẩm phán. Thẩm phán phải hiểu biết sâu sắc hoạt động hành chính công nhưng lại phải độc lập với cơ quan hành chính. Tiếp đó, điều người ta phê phán nhiều hơn cả đối với hệ thống Pháp là việc sẽ có quá nhiều tranh chấp về thẩm quyền giữa toà án hành chính và toà án tư pháp. Chính vì vậy mà cũng cần quá nhiều án lệ và văn bản để giải quyết vấn đề phức tạp này (4).

Án lệ của Pháp đã nêu ra nguyên tắc, khi cơ quan hành chính có sự vi phạm nghiêm trọng xâm phạm đến quyền sở hữu hoặc một quyền tự do cơ bản trái với bản chất của hoạt động hành chính, hoặc khi nó hành động trong những điều kiện của một pháp nhân tư, cơ quan hành chính sẽ không được xét xử bởi toà án hành chính mà phải bị xét xử như bất cứ cá nhân nào khác trước các toà án thường, ví dụ: trong việc thực hiện các hoạt động công nghiệp và thương mại hoặc các hoạt động thuộc về dịch vụ tư pháp.

Tuy nhiên, nhiều văn bản liên quan đến pháp nhân công quyền đã trao thẩm quyền cho Toà án tư pháp cả về những vụ việc kiện về lạm quyền hoặc bồi thường thiệt hại.

Chẳng hạn, Luật ngày 31/12/1957 đã trao thẩm quyền cho toà án tư pháp xét xử các vụ việc bồi thường thiệt hại do các xe cộ của cơ quan nhà nước gây ra. Hoặc Pháp lệnh ngày 01/12/1986 và Luật ngày 6/7/1987 liên quan đến quyền tự do cạnh tranh, Đạo luật ngày 02/8/1989 liên quan đến Uỷ ban Chứng khoán đã giao các tranh chấp loại này cho Toà án phúc thẩm Paris xét xử.

Trong một thời kỳ dài, luật hành chính Pháp được hình thành chủ yếu từ các án lệ hành chính, nhưng hiện nay, các hiệp ước quốc tế, các luật của cộng đồng châu Âu cũng là những nguồn quan trọng của luật hành chính Pháp và hệ thống tài phán hành chính của Pháp ngày càng gần gũi với hệ thống hỗn hợp mà chúng ta bàn đến dưới đây.

2. Hệ thống hỗn hợp

Về nguyên tắc, hệ thống này trao quyền xét xử về tính hợp pháp cho toà án hành chính, còn thẩm quyền xét xử các vụ việc đòi bồi thường trong lĩnh vực hợp đồng lại thuộc về toà án tư pháp. ở các nước phương Tây, theo hệ thống này có Đức, ý, Hà Lan, Lucxămbua, Phần Lan.

Hệ thống hỗn hợp có ưu điểm: về mặt nào đó, sự phân chia thẩm quyền giữa hai ngành tài phán có vẻ hợp lý hơn. Cơ sở lý luận của nó là khi cơ quan hành chính hành động đơn thuần như một cá nhân, chẳng hạn thực hiện việc quản lý các hoạt động công nghiệp và thương mại, ký kết các hợp đồng dân sự hoặc gây ra các thiệt hại cho người nào đó thì phải được xem xét như một pháp nhân tư và thẩm quyền giải quyết tranh chấp thuộc về toà án tư pháp. Ngược lại, khi cơ quan hành chính hành động với tư cách một pháp nhân công quyền, khi nó thực hiện những ưu thế của quyền lực công, như quyền lập quy, ban hành các văn bản bắt buộc thi hành thì việc kiểm tra tính hợp pháp của nó phải thuộc về cơ quan tài phán hành chính.

Tuy nhiên, hệ thống này không phải không có nhược điểm. Trong hệ thống này, sự phân chia thẩm quyền giữa khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện về bồi thường cũng gặp không ít khó khăn.

Chẳng hạn, khi trách nhiệm của cơ quan hành chính không phải xuất phát từ một hành vi thực tế mà lại xuất phát từ một văn bản trái pháp luật. Trong trường hợp này, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản đó thuộc về cơ quan tài phán hành chính trong khi việc quyết định mức bồi thường lại thuộc về cơ quan tài phán tư pháp. Như vậy, theo thệ thống này, hai loại khiếu kiện về tính hợp pháp và khiếu kiện đòi bồi thường là không rõ ràng.

Ví dụ tại Bỉ, nơi mà khiếu kiện về bồi thường thuộc toà án tư pháp thì Tham chính viện, cơ quan tài phán hành chính, đôi khi được trao thẩm quyền nếu nạn nhân không thể thực hiện được việc khiếu kiện thông qua một con đường khác.

Cũng như vậy, ở Ý, về nguyên tắc, toà án hành chính chỉ được trao thẩm quyền xét xử khiếu kiện về tính hợp pháp nhưng trong một số trường hợp, toà án hành chính xét xử cả vấn đề bồi thường khi cơ quan hành chính từ chối thi hành một quyết định tư pháp.

3. Hệ thống Ăng -lô Xắc -xông

Các nước theo hệ thống này giao hoàn toàn việc xét xử các khiếu kiện hành chính cho các toà án tư pháp (toà án thường). Việc phán quyết về hoạt động hành chính thuộc về toà án thường. Cơ quan hành chính không được hưởng bất cứ sự ưu ái nào trước cơ quan tài phán.

Hệ thống Ăng -lô Xắc -xông với những hình thức khác nhau được áp dụng ở nhiều nước như Anh quốc, Hoa Kỳ và nhiều nước châu Phi như Sênegan, Bờ Biển Ngà

Hệ thống này đơn giản và có ưu điểm: trước hết, nó tạo sự gần gũi giữa toà án và những người đi kiện vì nó cho phép người kiện gửi đơn đến toà án thông thường. Đặc biệt, người ta cho rằng hệ thống Ăng -lô Xắc -xông bảo đảm tính khách quan của hoạt động xét xử hành chính bởi toà án tư pháp không dính dáng gì đến cơ quan hành pháp.

Tuy nhiên, người ta lo ngại toà án chỉ lo bảo vệ các quyền của cá nhân mà không biết đến nhu cầu quản lý công cộng, tức là những lợi ích chung mà cơ quan hành chính có trách nhiệm thực hiện. Tiếp theo là việc Nhà nước, để bảo vệ những ưu quyền của mình sẽ tìm cách hạn chế thẩm quyền của toà án trong các vụ việc khiếu kiện hành chính. Và nhược điểm cuối cùng của hệ thống này là việc toà án tư pháp không am hiểu về hoạt động hành chính công và không phải lúc nào cũng có khả năng giải quyết tốt các tranh chấp hành chính.

Chính vì vậy, nhiều nước theo hệ thống Ăng -lô Xắc -xông - cùng với việc Nhà nước ngày càng can thiệp nhiều hơn vào lĩnh vực kinh tế - xã hội, đã dần dần chấp nhận việc tạo ra các thiết chế chuyên biệt để giải quyết các tranh chấp hành chính do việc công dân phản đối quyết định của cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó, các nước theo hệ thống Ăng -lô Xắc -xông cũng dần chia thành hai nhóm:

Nhóm nước thứ nhất thiết lập trong cơ quan tài phán tư pháp các tổ chức với các thẩm phán chuyên xét xử các tranh chấp hành chính. Điển hình là Tây Ban Nha, nước đã lập ra các “phân toà hành chính” trong các Toà án tư pháp.

Cũng như vậy, một số nước nói tiếng Pháp tại châu Phi như Sênêgan, Bờ Biển Ngà đã lập ra một toà án cao cấp trong đó có phân toà chuyên xét xử về hành chính và có thẩm quyền kép: xét xử các khiếu kiện về tính hợp pháp của văn bản hành chính thông qua con đường tố tụng lạm quyền (le recour pour excès de pouvoir) và xét xử các khiếu kiện chống lại các quyết định của các toà án cấp dưới, bằng con đường phá án (giám đốc thẩm).

Như vậy, trong nhóm các nước này xuất hiện các thẩm phán chuyên xét xử hành chính ngay trong lòng các toà án tư pháp. Nó có xu hướng gần gũi với hệ thống thứ hai, hệ thống hỗn hợp.

Nhóm nước thứ hai chỉ có một loại toà án, không có toà án chuyên biệt - toà án hành chính, toà án thương mại hay toà án xã hội... đó là Anh quốc và Hoa Kỳ. Các nước này thuộc về trường phái Ăng -lô Xắc -xông chính hiệu. ở những nước này, các tranh chấp hành chính thuộc về thẩm quyền cuối cùng của các toà án truyền thống, tức là toà án tư pháp.

Tuy nhiên, từ khoảng năm chục năm trở lại đây, sự can thiệp ngày càng nhiều của các cơ quan công quyền vào các hoạt động kinh tế - xã hội, đã thúc đẩy những nước này tạo ra nhiều thiết chế chuyên biệt để giải quyết tranh chấp hành chính.

Ở Anh quốc, cùng với sự phát triển của công nghiệp và thương mại, rất nhiều đạo luật đã được ban hành. Nhiều tổ chức với nhiều tên gọi khác nhau như các ban, uỷ ban... có thẩm quyền giải quyết trong giai đoạn đầu các tranh chấp nảy sinh giữa công dân (hay người bị quản lý) với các cơ quan hành chính nhà nước. Nó xuất phát từ quan niệm về một hệ thống độc đáo bao gồm sự kiểm tra hành chính ở hai cấp độ, luật hành chính đặc biệt và luật hành chính chung. Về lý thuyết, nó được giải thích khá rối rắm như sau:

Trước hết, ở giai đoạn đầu, luật hành chính chuyên biệt được coi là quan trọng nhất được đưa ra bởi các cơ quan tài phán hành chính. Trong khi đó, các cơ quan tài phán hành chính rất nhiều và không được coi là những cơ quan xét xử thực thụ với đúng nghĩa của từ này vì họ xem xét cả tính hợp pháp và tính công bằng. Tuy nhiên, các cơ quan tài phán này lại rất có năng lực nên phần lớn các quyết định của họ thoả mãn được đòi hỏi của người khiếu nại và đa số các tranh chấp được chấm dứt từ giai đoạn này.

Giai đoạn thứ hai là giai đoạn “luật hành chính chung”, các tranh chấp được phán xét bởi các toà án thường luật như: Toà thượng thẩm, Toà phúc thẩm, Toà tối cao. Các toà án này xét xử kháng cáo đối với quyết định của cơ quan tài phán hành chính đã xét xử sơ thẩm về tính hợp pháp của các văn bản hành chính bị khiếu kiện.

Như vậy, các khiếu kiện trước toà án truyền thống, sau khi đã qua bước giải quyết tại cơ quan tài phán hành chính, giảm hẳn vì việc kiện cáo tại toà án tư pháp khá là tốn kém.

Thực tế cho thấy, việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở Anh quốc so với Pháp và các nước theo hệ thống hỗn hợp như Đức, ý thì nhanh chóng và hiệu quả hơn rất nhiều.

Ở Hoa Kỳ, cũng như Anh quốc, về nguyên tắc, mọi khiếu kiện hành chính đều thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án thường. Tuy nhiên, hệ thống của Hoa Kỳ cũng có nhiều nét khác với Anh quốc:

Trước hết, khiếu kiện về tính hợp pháp có phạm vi rộng hơn so với ở Anh, xuất phát từ những quy định của Hiến pháp. Theo đó, tất cả các văn bản hành chính phải được trải qua trình tự tiền tố tụng, nhưng trong đó phải bảo đảm nguyên tắc đối kháng và tôn trọng quyền của bên bị khiếu nại.

Nguyên tắc này được ghi nhận trong nhiều đạo luật: Luật về thủ tục khiếu nại hành chính ngày 4/7/1946, được bổ sung bằng Luật ngày 4/7/1966 về quyền tự do thông tin. Các đạo luật này buộc cơ quan hành chính nhà nước phải đưa ra căn cứ trong các quyết định của mình và tạo điều kiện để công dân được cung cấp thông tin mà họ cần. Trong các bộ có các tổ chức hành chính phi tố tụng hoặc các “cơ quan” có nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại hành chính của người dân. Quyết định giải quyết của các “cơ quan” này có thể bị khởi kiện tại toà án tư pháp nhưng trên thực tế, phần lớn các tranh chấp tìm ra được giải pháp trong giai đoạn hành chính mà không phải lôi nhau ra kiện tụng trước toà.

Điểm thứ hai, khác với hệ thống của Anh quốc, hệ thống của Hoa Kỳ đã từ lâu luôn tồn tại việc kiểm tra tính hợp hiến cho phép đưa ra toà, đến tận Toà án tối cao Hoa Kỳ, các hoạt động của cơ quan hành chính. Cũng nhân đây nói rằng, việc kiểm tra tính hợp hiến có nguồn gốc từ Hoa Kỳ đã được mở rộng ra tại nhiều nước châu Âu như Đức, Pháp, Tây Ban Nha, Bỉ, Hy Lạp.

Như vậy, sự xuất hiện của cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, việc tạo ra cơ quan xét xử hành chính chuyên biệt ở một số theo hệ thống Pháp và cuối cùng là do ảnh hưởng của Công ước châu Âu về quyền con người và pháp luật của cộng đồng châu Âu đã làm cho sự khác biệt giữa các nước có những hệ thống khác nhau giảm đi một cách đáng kể (giữa các nước “lưỡng hệ tài phán” và những nước “nhất hÖ tµi ph¸n”).

(1) Khiếu nại lần đầu là việc người dân khiếu nại đến chính người có văn bản hoặc hành vi bị khiếu nại. Khiếu nại theo thứ bậc là việc gửi khiếu nại lên cấp trên của người đó, tuỳ theo cấu trúc hành chính của mỗi cơ quan mà xác định cấp trên và cấp đó có thể thay đổi quyết định hành chính đã bị khiếu nại. Khiếu nại theo thứ bậc được áp dụng rộng rãi trong các nhà nước dân chủ nhân dân trước kia.

(2) Thuật ngữ ‘tài phán hành chính’ trong tiếng Việt hiện nay được quan niệm rất khác nhau, như:

- Hiểu theo nghĩa rộng, nó bao gồm toàn bộ cơ chế đánh giá, xem xét các hoạt động hành chính, chủ yếu là các quyết định hay hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, nghĩa là bao gồm cả việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính và việc xét xử của toà án bằng con đường tố tụng;

- Hiểu theo nghĩa thông thường, tài phán hành chính đồng nghĩa với xét xử hành chính, tức là chỉ bao gồm giai đoạn giải quyết các khiếu kiện hành chính tại toà án;

- Hiểu theo nghĩa hẹp, đó là phương thức tổ chức việc xem xét, đánh giá và giải quyết các khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính tiến hành nhưng được thực hiện một cách chuyên trách hoá và vẫn đặt dưới sự giám đốc của các toà án tư pháp (Đề án tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay đang được Thanh tra Chính phủ xây dựng dường như được thực hiện theo quan niệm này).

(3) Tiếng Pháp “Fructidor”, là cách tính theo lịch Cộng hoà bắt đầu từ ngày 16/8 và kết thúc vào 16/9.

(4) Vì thế mà ở Pháp người ta phải lập ra Toà án giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giữa hai ngành tòa án.

(Theo Ths Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện khoa học thanh tra // Báo Nghiên cứu Lập Pháp Online)