Đi tìm yếu tố cốt lõi

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Minh họa: Khều.

Sau vài thập kỷ cải cách doanh nghiệp nhà nước, với nhiều phương cách như: giao bán khoán, cổ phần hóa, chuyển đổi loại hình doanh nghiệp... các cơ quan quản lý vẫn chưa giải được bài toán hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Thậm chí một bộ phận doanh nghiệp nhà nước tiếp tục tồn tại và trở nên “bất khả xâm phạm” cho đến khi có nguy cơ sụp đổ, như Vinashin. Có nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân cốt lõi đến nay vẫn chưa được giải quyết là cơ chế.

Tồn tại “luật chủ quản”

Sự tồn tại của các doanh nghiệp nhà nước với cơ chế bao cấp quá lâu qua các chính sách làm cho vai trò quản lý của Nhà nước đối với các doanh nghiệp này đã bị hiểu một cách “méo mó”, không đúng với bản chất của nó. Ngay cả khi Luật Doanh nghiệp nhà nước hết hiệu lực, theo Luật Doanh nghiệp từ ngày 1-7-2010, tất cả các doanh nghiệp hoạt động trong môi trường pháp lý bình đẳng thì với doanh nghiệp có vốn Nhà nước vẫn tồn tại cơ chế chủ quản như một thứ luật riêng.

Chính cơ chế chủ quản, thường được gọi là cơ chế “xin - cho”, đã vô hiệu hóa các quy định pháp luật đối với doanh nghiệp có vốn Nhà nước. Nhờ cơ chế này, các doanh nghiệp theo “luật chủ quản” thoải mái phát triển kinh doanh đa ngành, đa lĩnh vực, tăng quy mô, thành lập công ty con, xin đất, xin dự án, xin vay vốn. Thậm chí cơ quan chủ quản còn bảo lãnh cho cả doanh nghiệp vay nước ngoài bất chấp các quy định chặt chẽ về tín dụng và an toàn tài chính của doanh nghiệp.

Và cũng chính cơ chế này làm cho việc thực hiện chức năng của chủ sở hữu đối với phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp và chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với doanh nghiệp bị lẫn lộn. Bộ quản lý ngành vừa góp vốn vào doanh nghiệp để kinh doanh, vừa quản lý, giám sát, kiểm tra hoạt động của doanh nghiệp, vừa xây dựng chính sách trong lĩnh vực đó, vừa là chủ đầu tư. Như vậy, cơ chế này tạo ra sự gắn bó chặt chẽ về lợi ích giữa cơ quan quản lý và doanh nghiệp thì không thể là cơ chế bảo đảm tính minh bạch và chống tham nhũng trong quản lý doanh nghiệp.

Thêm vào đó, cơ chế phân cấp hiện nay về việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước làm cho doanh nghiệp nhà nước có nhiều chủ sở hữu: Chính phủ, Thủ tướng, bộ quản lý ngành hoặc UBND cấp tỉnh. Ngoài ra còn có các bộ quản lý và phân bổ vốn như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; các bộ quản lý về nhân sự, lao động, tiền lương như: Bộ Nội vụ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Thậm chí dự thảo nghị định sửa đổi Nghị định 132 còn để “mở”: Thủ tướng giao cho một tổ chức chuyên trách (không hiểu tổ chức nào trong bộ máy hành chính?) hoặc Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (thuộc Bộ Tài chính) thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu.

Nhiều đầu mối như vậy, nên dù pháp luật quy định rất rõ trách nhiệm của từng cơ quan, nhưng vẫn không có cơ quan nào là đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước và phân tích, đánh giá chính xác hiệu quả sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp có vốn nhà nước. Đến khi Quốc hội chất vấn vẫn không có cơ quan nào chịu trách nhiệm giải trình cuối cùng về vấn đề giám sát hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Có lấp đầy khoảng trống pháp lý?

Khác với các loại hình doanh nghiệp khác, doanh nghiệp có vốn Nhà nước có một đặc thù là kinh doanh không phải bằng vốn của mình mà bằng vốn được Nhà nước cấp, nên cần phải có những quy định về việc quản lý nguồn vốn này, đặc biệt là về vai trò của chủ sở hữu vốn của Nhà nước. Chính phủ đang chuẩn bị ban hành một số văn bản quan trọng trong lĩnh vực này như: Nghị định sửa đổi Nghị định 132/2005/NĐ-CP về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, Quy chế giám sát tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn Nhà nước.

Dù khoảng trống tồn tại đã lâu, nhưng đến nay vẫn chưa hy vọng có thay đổi lớn khi các văn bản sửa đổi này dù đã được Chính phủ cho ý kiến nhưng vẫn còn “tù mù” về cơ chế. Tại dự thảo nghị định sửa đổi Nghị định 132/2005 vẫn tồn tại cơ chế chủ quản của bộ quản lý ngành kinh doanh chính, vẫn phân công, phân cấp theo kiểu 50-50, vừa Thủ tướng trực tiếp thực hiện, vừa phân công cho bộ quản lý ngành kinh doanh chính thực hiện, vừa song trùng quản lý của các chủ sở hữu khác như: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội. Thậm chí cùng một quyền phê duyệt kế hoạch sản xuất kinh doanh và đầu tư phát triển hàng năm do ba bộ cùng quyết định là: bộ quản lý ngành, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, và Bộ Tài chính.

Với cơ chế này, tình trạng kém hiệu quả chắc chắn sẽ không cải thiện được gì nhiều vì với số lượng doanh nghiệp có vốn nhà nước còn quá lớn (đến cuối năm 2010 còn khoảng 4.000 doanh nghiệp cổ phần hóa có vốn của Nhà nước), các chủ sở hữu không thể kiểm soát được hết các hoạt động cụ thể của doanh nghiệp. Mỗi chủ sở hữu quản lý đến hàng trăm doanh nghiệp, mỗi doanh nghiệp có hàng nghìn dự án, thì không thể có khả năng phê duyệt số lượng dự án ngoài danh mục dự án đầu tư nằm trong kế hoạch sản suất, kinh doanh năm năm. Vì thế, nếu cứ phân công kiểu này thì việc phê duyệt mà không nắm rõ tình hình thực tế là khó tránh khỏi, hệ lụy là không kiểm soát nổi tình hình kinh doanh vốn của Nhà nước.

Cơ chế này cũng không cho thấy sẽ mang lại hiệu quả khi chưa rõ chế tài đối với những tổ chức, cá nhân được giao thực hiện quyền của chủ sở hữu, chỉ có chế tài đối với doanh nghiệp. Thậm chí dự thảo quy chế giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn Nhà nước còn ôm đồm cả việc đánh giá, phân loại doanh nghiệp và khen thưởng, kỷ luật của cơ quan tài chính đối với người điều hành doanh nghiệp. Các chủ sở hữu là các đại diện của các cơ quan quản lý hoạt động theo nhiệm kỳ thì chịu trách nhiệm thế nào về việc phê duyệt kế hoạch sản xuất, kinh doanh năm năm của doanh nghiệp? Sau khi mãn nhiệm có phải chịu trách nhiệm về các quyết định của mình?

Song các văn bản này nếu ra đời cũng chưa giải quyết được vướng mắc về cơ chế vì còn liên quan đến việc phân chia chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan nào làm gì, trong phạm vi nào. Vấn đề này không thể giải quyết được bằng văn bản của Chính phủ mà cần có căn cứ pháp lý cao hơn ở một đạo luật. Một số đại biểu Quốc hội đã từng nhiều lần kiến nghị cần xây dựng một đạo luật riêng về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp hay đề nghị thành lập một bộ quản lý doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Trước hết, để giải quyết vấn đề nguyên lý về chức năng của các cơ quan của Nhà nước, cần nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức chính phủ. Đó mới chính là nền tảng để bộ máy quản lý vận hành, xác định được thẩm quyền và trách nhiệm của từng cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước, làm rõ chức năng hoạch định chính sách của các bộ ngành, tách bạch chức năng quản lý vốn của nhà nước với chức năng quản lý lĩnh vực. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý có các biện pháp thích hợp với tình hình thực tế trong từng thời kỳ để quản lý doanh nghiệp và quản lý vốn của Nhà nước trong kinh doanh theo thẩm quyền và trách nhiệm của mình.

Chỉ khi nào pháp luật quy định cụ thể được trách nhiệm giải trình về tất cả những hệ quả từ thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước thì khi đó tính hiệu quả trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp mới có cơ sở để thực hiện, vượt qua những rào cản tưởng như “bất khả xâm phạm” để hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động kinh doanh bằng vốn của nhà nước.

(Theo Thời báo kinh tế Sài Gòn)