Một số bình luận từ thực tiễn giải quyết vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh (Phần 1)

1. Nội dung và một số vấn đề đặt ra cho việc giải quyết vụ việc

Vụ việc xảy ra trong quá trình thực hiện hợp đồng mua bán nhiên liệu hàng không giữa doanh nghiệp độc quyền nhà nước là Công ty Xăng dầu hàng không Việt Nam (Vinapco) và Công ty cổ phần hàng không Pacific Airlines (PA) – nay là JPA. Theo Hợp đồng mua bán nhiên liệu hàng không JET A-1 số 34/PA2008 ngày 31/12/2007 giữa Vinapco và PA, hai bên thỏa thuận mức phí cung ứng nhiên liệu là 593.000 đồng/tấn tại thời điểm ký kết; khi có sự thay đổi về mức phí cung ứng, Vinapco có trách nhiệm thông báo cho PA bằng văn bản qua đường fax; mọi sửa đổi, bổ sung Hợp đồng đều phải được hai bên thỏa thuận bằng văn bản có chữ ký của người có thẩm quyền; khi có tranh chấp, các bên phải giải quyết thông qua thương lượng, trường hợp thương lượng không thành sẽ đưa ra giải quyết tại Tòa Kinh tế thuộc Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội; lý do duy nhất để Vinapco có thể ngừng thực hiện Hợp đồng đã giao kết là khi PA chậm thanh toán quá 3 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được bảng kê của Vinapco.

Đầu tháng 3/2008, do ảnh hưởng bởi biến động giá xăng dầu thế giới nên Vinapco đã có Công văn số 446/XDHK-KDXNK mời đại diện của PA đến họp để xác định lại mức phí cung ứng mới. Việc thương lượng diễn ra bằng các cuộc họp và công văn trao đổi qua lại giữa Vinapco và PA. Tuy nhiên, cả hai bên đều chưa có được sự đồng thuận về mức phí mới. Trong quá trình thương lượng, Vinapco đã có Công văn số 512/XDHK-VPĐN gửi PA ngày 20/3/2008 thông báo: (1) Từ 01/4/2008, mức phí cung ứng nhiên liệu bay sẽ là 750.000 đồng/tấn; (2) Từ 01/7/2008, hai bên sẽ căn cứ vào giá nhiên liệu thế giới để điều chỉnh mức phí cung ứng cho phù hợp. Trong các cuộc họp và các văn bản gửi Vinapco, PA bày tỏ quan điểm thừa nhận việc tăng phí cung ứng khi chi phí thị trường tăng là hợp lý, nhưng yêu cầu phí cung ứng phải bình đẳng giữa các hãng hàng không nội địa, cụ thể là giữa PA và Tổng công ty hàng không Việt Nam (VNA), đồng thời đề nghị Vinapco và PA cùng kiến nghị Chính phủ và các bộ liên quan xem xét, quyết định.

Do không đạt được thỏa thuận về mức phí mới, ngày 28/3/2008, Vinapco có Công văn số 560/XDHK-KDXNK gửi PA qua đường fax yêu cầu PA chấp thuận bằng văn bản mức phí cung ứng mới là 750.000 đồng/tấn trước ngày 31/3/2008. Trường hợp Vinapco không nhận được trả lời bằng văn bản theo thời hạn trên, Vinapco sẽ dừng cung ứng nhiên liệu cho mọi chuyến bay của PA cho đến khi PA chấp thuận.

Ngày 31/3/2008, Vinapco có Công văn số 570/XDHK-KDXNK gửi PA thông báo ngừng tra nạp nhiên liệu cho mọi chuyến bay của PA từ 0h00 ngày 01/4/2008. Ngày 01/4/2008, Cục Hàng không Việt Nam đã có Công văn số 985/CHK-TC yêu cầu VNA chỉ đạo Vinapco không được đơn phương ngừng cung cấp xăng dầu nếu không được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ngay sau đó, Vinapco có Công văn số 573/XDHK-KDXNK gửi PA thông báo cung cấp nhiên liệu cho PA trong hai ngày 01 và 02/4/2008. Và ngày 02/4/2008, Vinapco có Công văn số 597/XDHK-KDXNK gửi PA thông báo tiếp tục nạp nhiên liệu cho tất cả chuyến bay của PA từ 0h00 ngày 3/4/2008. Vụ việc trên đặt ra một số vấn đề sau:

Thứ nhất, đối tượng bị điều tra và xử lý trong vụ việc này là doanh nghiệp độc quyền nhà nước hoạt động trong thị trường dịch vụ cung cấp xăng dầu hàng không dân dụng -Vinapco. Theo hồ sơ vụ việc cạnh tranh số KNCT-HCCT0004, thụ lý ngày 06/01/2009, Vinapco bị điều tra vì đã thực hiện hai hành vi hạn chế cạnh tranh theo Điều 14 của Luật Cạnh tranh là áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng và lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng. Doanh nghiệp bị áp đặt các điều kiện bất lợi và có giao kết hợp đồng bị hủy bỏ với Vinapco là PA. Vào thời điểm xảy ra hành vi, trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay trong nước chỉ có PA và VNA trực tiếp cạnh tranh với nhau mà Vinapco là doanh nghiệp trực thuộc VNA. Với tình trạng này, có hai vấn đề cạnh tranh được đặt ra:

Một là, nhiên liệu bay là đầu vào thiết yếu cho các hãng hàng không. Vinapco là doanh nghiệp độc quyền cung cấp nhiên liệu bay cho các hãng hàng không dân dụng tại các sân bay dân dụng của Việt Nam. Khi Vinapco dừng cung cấp nhiên liệu bay cho bất kỳ công ty kinh doannh vận tải hàng không nào, công ty ấy không thể tiếp tục hoạt động vì không có nguồn cung cấp thay thế. Đã có quan điểm cho rằng, việc áp dụng Luật Cạnh tranh vào môi trường độc quyền là chưa phù hợp. Nhưng trong quá trình phát triển của Việt Nam hiện nay, vì nhiều lý do, có hàng trăm doanh nghiệp kinh doanh ở vị trí độc quyền, việc nhận định các tranh chấp thương mại của doanh nghiệp độc quyền theo hướng xử phạt hành chính như trên sẽ tạo ra một tiền lệ không tốt cho phát triển kinh tế nói chung cũng như ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và cơ quan quản lý cạnh tranh nói riêng1. Quan điểm này cho thấy vẫn còn một số doanh nghiệp chưa hiểu rõ về khả năng điều chỉnh và vai trò của Luật Cạnh tranh trong thị trường hiện đại.

Hai là, trong vụ việc này, những hành vi mà các cơ quan tiến hành tố tụng hướng đến điều tra là những hành vi không nhằm bóc lột khách hàng của Vinapco mà chủ yếu là gây ra những khó khăn cho PA trong hoạt động kinh doanh.

Như vậy, đối tượng bị điều tra khá đặc biệt không chỉ bởi vị thế độc quyền mà còn liên quan khá lớn đến thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay. Việc xử lý hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh không chỉ bảo vệ quyền cho PA trước Vinapco mà còn có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì sự cạnh tranh trên thị trường vận tải hàng không dân dụng nội địa giữa PA và VNA.

Thứ hai, vụ việc diễn ra trong quá trình thực hiện hợp đồng giữa Vinapco và PA như đã nêu ở trên. Với diễn biến đó, có một số vấn đề pháp lý được đặt ra:

Một là, vụ việc diễn ra trong quá trình hai doanh nghiệp thực hiện hợp đồng thương mại nên hành vi không tiếp tục thực hiện hợp đồng hoặc không tích cực thực hiện các nghĩa vụ ghi trong hợp đồng có là hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh? Theo Vinapco, đây là một hợp đồng thương mại thuần túy, các bên trong hợp đồng đều tự nguyện, bình đẳng và không bị bất kỳ sức ép nào trong việc thương thảo ký kết hợp đồng. Trong Hợp đồng, quyền và nghĩa vụ của các bên đã được xác định rõ, tuân thủ toàn bộ các quy định của pháp luật hiện hành và phù hợp với thông lệ quốc tế trong lĩnh vực cung ứng nhiên liệu hàng không. Trong suốt thời gian thực hiện Hợp đồng, PA cũng như Vinapco chưa bao giờ có văn bản khiếu nại để phản ánh về sự không bình đẳng, đơn phương hủy bỏ hợp đồng hoặc lạm dụng vị thế độc quyền gây khó khăn cho khách hàng. Về bản chất, sự việc tạm ngừng giao hàng theo Hợp đồng ngày 01/4/2008 là một tranh chấp thương mại thuần túy phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng. Mặt khác, hợp đồng ký giữa Vinapco và PA đã có đầy đủ chế tài và phương thức xử lý các tranh chấp,... Bản thân các bên liên quan đã giải quyết ổn thỏa, PA không khởi kiện Vinapco ra tòa, cơ quan chủ quản của cả hai doanh nghiệp là Bộ Giao thông vận tải cũng đã có kết luận2. Vì vậy, nếu có sự vi phạm hợp đồng thì chỉ áp dụng các chế tài đã được thỏa thuận trong hợp đồng để xử lý. Pháp luật cạnh tranh và các cơ quan quản lý cạnh tranh không nên can thiệp bằng các chế tài hành chính vào các giao dịch dân sự - thương mại thuần túy. Quan điểm này đã giới hạn sự can thiệp từ phía các cơ quan quản lý cạnh tranh đối với hoạt động của doanh nghiệp trên thị trường khi cho rằng việc tiến hành điều tra, xử lý phạt hành chính theo Luật Cạnh tranh đối với một tranh chấp hợp đồng thương mại là không phù hợp với bản chất của vụ việc.

Hai là, dường như hành vi ngừng cung cấp nhiên liệu chỉ là phản ứng tiêu cực của Vinapco trước thái độ không tích cực tham gia thương lượng về phí cung cấp xăng dầu của PA. Vấn đề là phản ứng dây chuyền của các bên trong vụ việc có là yếu tố cấu thành sự vi phạm hoặc là cơ sở để giải phóng trách nhiệm của người thực hiện hành vi hay không. Bởi lẽ, nếu kéo dài việc đàm phán mà không đi đến một kết quả nhất định, Vinapco phải gánh chịu thiệt hại do mức giá đầu vào đang tăng cao và có dấu hiệu cho thấy, PA cố tình kéo dài thời điểm thực hiện hợp đồng thấp hơn 20% giá hiện tại để hưởng lợi trong kinh doanh3.

Thứ ba, vụ việc không do các doanh nghiệp có liên quan khiếu nại. Ngày 22/4/2008, Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh ra Quyết định số 21/QĐ-QLCT về việc điều tra sơ bộ vụ việc cạnh tranh và ngày 28/5/2008, Cục trưởng Cục Quản lý cạnh tranh ra Quyết định số 34/QĐ-QLCT về việc điều tra chính thức vụ việc cạnh tranh. Như vậy, Cục Quản lý cạnh tranh đã áp dụng triệt để khoản 2, Điều 86 để ra quyết định điều tra sơ bộ khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm Luật Cạnh tranh. Ngày 14/4/2009, Hội đồng xử lý vụ việc ra quyết định xử lý vụ việc. Theo quyết định này, Vinapco bị xử lý vì đã thực hiện hai hành vi hạn chế cạnh tranh theo Điều 14 của Luật Cạnh tranh (đã đề cập ở trên) và bị xử phạt với mức 0,05% doanh thu của Công ty này trong năm 2007 (năm trước đó) và đưa ra ba kiến nghị: (1) Tách Vinapco ra khỏi VNA; (2) Cấp giấy phép cho các doanh nghiệp khác cùng được thực hiện chức năng cung cấp xăng dầu hàng không; (3) Tăng cường hơn nữa quản lý nhà nước đối với dịch vụ cung cấp xăng dầu hàng không tại Việt Nam.

Ngày 26/6/2009, Hội đồng Cạnh tranh đã ra quyết định giải quyết khiếu nại của Vinapco đối với Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/4/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong quyết định này, về cơ bản, Hội đồng Cạnh tranh ủng hộ những đánh giá và kết luận trong Quyết định 11/QĐ-HĐXL của Hội đồng Xử lý vụ việc.

Diễn biến của vụ việc cho thấy thủ tục tố tụng cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh đã được áp dụng triệt để từ các giai đoạn điều tra cho đến giai đoạn giải quyết khiếu nại ở Hội đồng Cạnh tranh. Vì là vụ việc hạn chế cạnh tranh đầu tiên nên việc tiến hành tố tụng trên thực tế được coi như sự kiểm nghiệm hữu hiệu về tính khả thi của các quy định của đạo luật này và những tác động của nó đến thị trường.

2. Bình luận về việc giải quyết vụ việc

Qua việc nghiên cứu về tình tiết vụ việc và các quyết định xử lý vụ việc, quyết định giải quyết khiếu nại, chúng tôi cho rằng, việc giải quyết vụ việc có ý nghĩa quan trọng khẳng định vai trò của pháp luật cạnh tranh trong trật tự thị trường lành mạnh. Cụ thể là:

Thứ nhất, Luật Cạnh tranh là một công cụ pháp lý mới của Nhà nước trong quá trình Việt Nam chuyển sang vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Luật Cạnh tranh cùng với Bộ luật Dân sự, Luật Thương mại, Luật Đầu tư, Luật Hàng không dân dụng... tạo thành một khuôn khổ pháp lý đồng bộ cho hoạt động của các doanh nghiệp trên thị trường. Vì vậy, việc xử lý vụ việc đã khẳng định giá trị của khoản 1, Điều 2 của Luật Cạnh tranh là: Luật này áp dụng đối với tổ chức, cá nhân kinh doanh bao gồm cả những doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, doanh nghiệp hoạt động trong các ngành, lĩnh vực thuộc độc quyền nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Dù biết rằng, trong điều kiện hiện nay, các doanh nghiệp độc quyền nhà nước còn đang thực hiện nhiều nhiệm vụ do Nhà nước giao nhằm đảm bảo sự ổn định của những lĩnh vực kinh tế quan trọng, góp phần đảm bảo vai trò quản lý kinh tế của Nhà nước, song điều đó không cho phép các doanh nghiệp này đứng trên pháp luật và cũng không cho phép họ tự tạo ra một kỷ luật kinh doanh riêng. Cho đến nay, các doanh nghiệp độc quyền nhà nước còn đang được bao bọc bởi những rào cản gia nhập thị trường4và có những ưu thế cạnh tranh bởi cơ chế chủ quản hành chính - kinh tế. Pháp luật cạnh tranh chưa có chức năng xóa bỏ những rào cản và những thiết chế pháp lý khác để khôi phục cạnh tranh, nhưng lại có nhiệm vụ quan trọng để ngăn chặn và xử lý những hành vi khai thác thế mạnh độc quyền (kể cả thế mạnh do những rào cản nói trên đem lại) nhằm bóp méo sự lành mạnh của thị trường và làm suy giảm hiệu quả của cạnh tranh. Những quan ngại về môi trường kinh doanh không bình đẳng do sự tồn tại của các doanh nghiệp độc quyền nhà nước có thể được trấn an bằng việc thẳng thắn và nghiêm túc xử lý hành vi vi phạm của các doanh nghiệp này. Khi khởi đầu vụ việc, cũng không ít quan điểm lo ngại cho các cơ quan quản lý cạnh tranh về những sức ép bên ngoài có thể ảnh hưởng đến kết quả và tính khả thi của việc xử lý doanh nghiệp độc quyền. Đến nay, các kết quả của vụ việc cho thấy sự quyết tâm của các cơ quan này trong việc thi hành trách nhiệm của mình. Dưới góc độ ý thức kinh doanh, việc xử lý doanh nghiệp độc quyền về hành vi lạm dụng quyền lực thị trường sẽ buộc các doanh nghiệp độc quyền phải nhận thức lại về trách nhiệm của mình đối với thị trường và xã hội. Ngay cả khi muốn khai thác quyền lực sẵn có để kiếm lợi ích, các doanh nghiệp này cũng không dám công nhiên coi thường khách hàng mà phải e dè và nể sợ trước pháp luật cạnh tranh.

Thứ hai, đây là vụ việc đầu tiên về hành vi hạn chế cạnh tranh và cũng là lần đầu tiên các cơ quan cạnh tranh Việt Nam tiến hành tố tụng cạnh tranh. Hệ thống cơ quan cạnh tranh Việt Nam (Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh) còn khá non trẻ. Hai cơ quan này mới được thành lập theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP và Nghị định số 06/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 09/01/2006. Lực lượng điều tra viên chưa mạnh cả về số lượng và kinh nghiệm điều tra, xử lý vụ việc. Các quy định về tố tụng cạnh tranh phần lớn được xây dựng từ sự kết hợp những đặc thù của thủ tục xử lý vi phạm hành chính, những nguyên tắc trong tố tụng dân sự - kinh tế và những kinh nghiệm pháp lý của các nước. Luật Cạnh tranh và Nghị định số 116/2005/NĐ-CP chỉ mới mô tả một cách cơ bản quy trình tố tụng. Việc chuyển hóa những khung pháp lý thành hành vi tố tụng thực tế đòi hỏi khả năng xử lý và kinh nghiệm của các cơ quan có thẩm quyền và của người tiến hành tố tụng. Quá trình điều tra và xử lý vụ việc đã kiểm chứng hiệu quả của quy trình tố tụng cạnh tranh, khả năng làm việc của các điều tra viên, của người xử lý vụ việc. Hơn nữa, Việt Nam mới tiếp cận với pháp luật cạnh tranh nên kinh nghiệm thực thi còn nhiều hạn chế, mặc dù các tình tiết của vụ việc không gây nhiều tranh cãi trong khoa học pháp lý của Việt Nam về hành vi và về thủ tục tố tụng, song nó đã thể hiện được bản lĩnh và năng lực của các cơ quan quản lý cạnh tranh, của người tiến hành tố tụng. Đây là những kinh nghiệm đầu tiên cho các cơ quan này trong việc thực thi chức năng của mình.

Thứ ba, ở các nước tiên tiến, việc phân tích ảnh hưởng từ một hành vi kinh doanh của doanh nghiệp độc quyền hoặc có vị trí thống lĩnh đối với môi trường cạnh tranh nói chung (môi trường cạnh tranh trên thị trường mà doanh nghiệp đó đang hoạt động và những thị trường thứ cấp tiếp theo) đã được bàn luận nhiều trong các lý thuyết kinh tế, trong các án lệ về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền. Tuy nhiên, vấn đề này còn mới mẻ đối với Việt Nam. Trong vụ việc này, vấn đề cạnh tranh được phân tích ở nhiều góc độ: (1) từ việc phân tích hành vi lạm dụng của Vinapco ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh của PA. Theo đó, hành vi ngừng cung cấp nhiên liệu đã làm cho hoạt động kinh doanh của PA bị đình trệ, uy tín của doanh nghiệp này bị tổn thương trước khách hàng. Về thiệt hại vật chất, mặc dù chưa có số liệu chính thức, song bằng những diễn biến thực tế của vụ việc, có thể nhận thấy rằng PA đã phải gánh chịu những khoản thiệt hại do phải trả tiền chậm chuyến cho các hành khách đã mua vé máy bay trong ngày 01/4/2008, các khoản lợi nhuận có thể thu được từ các chuyến bay bị đình chuyến; (2) hành vi của Vinapco đã bóp méo tình trạng cạnh tranh trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay giữa PA và VNA. Trong bối cảnh Vinapco là doanh nghiệp trực thuộc VNA, thì hành vi này dễ tạo ra những nghi vấn rằng đã có chiến lược chèn ép đối thủ cạnh tranh của một tập đoàn hàng không lớn nhất Việt Nam. Trong quyết định xử lý vụ việc, Hội đồng Xử lý đã mạnh dạn bình luận rằng việc PA bị ngừng cung cấp nhiên liệu bay sẽ dẫn đến hậu quả là hủy bỏ cạnh tranh trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay. Vào thời điểm xung quanh tháng 4/2008, chỉ có PA và VNA đang trực tiếp cạnh tranh trên thị trường vận chuyển hành khách bằng máy bay5. Mặc dù chưa đi sâu phân tích khía cạnh này, song nhận định trên đã cho thấy các cơ quan cạnh tranh đã bước đầu mở rộng phân tích ảnh hưởng của một hành vi lạm dụng đến tình trạng cạnh tranh của nhiều vùng thị trường có liên quan. Từ đó có thể thấy rằng, tình trạng độc quyền và thống lĩnh thị trường của các tập đoàn kinh tế lớn hiện nay (đặc biệt là các tập đoàn nhà nước) khá phức tạp. Vị trí độc quyền không chỉ còn phản ảnh qua thị phần hoặc qua tình trạng độc chiếm thị trường mà chúng hoạt động mà còn có thể là khả năng chi phối các nguồn đầu vào và các lực lượng khác trên thị trường. Chỉ cần có hành vi kiểm soát được một vài nguồn đầu vào thiết yếu là có thể chi phối những thị trường thứ cấp tiếp theo. Do đó, giải pháp xử lý hành vi vi phạm chỉ có thể tác động đến ý thức pháp luật của doanh nghiệp thực hiện hành vi mà chưa thể giải quyết triệt để tình trạng cạnh tranh trên các vùng thị trường đang có độc quyền và đang có nguy cơ xuất hiện hành vi lạm dụng; (3) hành vi của Vinapco còn gây thiệt hại cho người tiêu dùng. Người tiêu dùng đã mua vé của PA bị lỡ chuyến. Nguy hiểm hơn nếu PA bị ngừng hoạt động, người tiêu dùng sẽ ít lựa chọn hơn trong việc di chuyển bằng hàng không nội địa, sẽ bị hạn chế khả năng di chuyển khi nhà cung cấp còn lại bị quá tải. Cùng với việc mạnh dạn xử lý doanh nghiệp độc quyền nhà nước, các cơ quan cạnh tranh đã chính thức cảnh báo về những tác động của việc lạm dụng độc quyền để gây hại cho môi trường cạnh tranh, coi thường người tiêu dùng và cản trở sự phát triển lành mạnh của thị trường và khuyến nghị các cơ quan có thẩm quyền chú trọng hơn nữa đến việc xây dựng môi trường cạnh tranh trong những ngành không cần thiết phải duy trì độc quyền.