Một số bình luận từ thực tiễn giải quyết vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh (phần II)

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Thứ tư, việc xử lý vụ việc đã khẳng định khả năng can thiệp của pháp luật cạnh tranh bằng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với các giao dịch tưởng chừng thuần túy là sự tự do thỏa thuận của các doanh nghiệp. Cần khẳng định rằng, pháp luật cạnh tranh không can thiệp vào các quan hệ thương mại - dân sự của các chủ thể trên thị trường nếu hợp đồng được hình thành từ các giao dịch đó không là công cụ hoặc phương tiện để thực hiện hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc hành vi hạn chế cạnh tranh. Hợp đồng giữa Vinapco và PA là một hợp đồng thương mại thuần túy, song quá trình thực hiện hợp đồng đã xuất hiện hành vi xâm hại đến cạnh tranh, cụ thể là hai hành vi áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng và lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng. Do đó, tranh chấp phát sinh giữa Vinapco và PA không còn là tranh chấp hợp đồng thương mại thuần túy mà đã là vụ việc cạnh tranh theo pháp luật cạnh tranh. Các cơ quan cạnh tranh không giải quyết tranh chấp giữa PA và Vinapco mà là điều tra và xử lý về các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh. Có thể do pháp luật cạnh tranh còn mới mẻ đối với các doanh nghiệp nên nhiều doanh nghiệp Việt Nam (trong đó có những doanh nghiệp nhà nước lớn) chưa ý thức được khả năng kiềm tỏa và sự can thiệp của nó đối với hành vi ứng xử của doanh nghiệp trên thị trường. Mặt khác, nhiều doanh nghiệp chưa biết sử dụng pháp luật cạnh tranh để bảo vệ mình trước những hành vi cạnh tranh không lành mạnh hoặc hạn chế cạnh tranh. Do đó, việc xử lý một doanh nghiệp độc quyền có hành vi xâm hại đến khách hàng chắc chắn sẽ có tác động mạnh đến ý thức tự vệ của các doanh nghiệp khác và của người tiêu dùng trên thị trường Việt Nam.

Thứ năm, Quyết định xử lý vụ việc của Hội đồng Xử lý và Quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung diễn giải khá sinh động về các quy định tương ứng trong Luật Cạnh tranh và Nghị định 116/2005/NĐ-CP. Đặc tính của pháp luật cạnh tranh là không có những định lượng hoặc mô tả chi tiết về từng dấu hiệu cấu thành của hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh. Các quy định của pháp luật cạnh tranh được diễn tả bằng những nguyên lý kinh tế và các luận thuyết pháp lý liên quan đến hành vi vi phạm. Vì thế, Luật Cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn chỉ đưa ra những định nghĩa hoặc những hướng dẫn khá chung. Việc tổ chức thực hiện phụ thuộc vào khả năng áp dụng các công cụ kinh tế của cơ quan có thẩm quyền và người tiến hành tố tụng. Ở các nước, các quy định của Luật Cạnh tranh còn được diễn giải bằng những án lệ. Trong các án lệ, người có thẩm quyền giải quyết vụ việc còn có thể đưa ra quan điểm và đánh giá của mình về cách hiểu luật và cách thức áp dụng pháp luật trong vụ việc đó. Sau khi Luật Cạnh tranh được ban hành và có hiệu lực, phần lớn các chế định của đạo luật này được giới khoa học bình luận từ câu chữ của quy định và so sánh với pháp luật và án lệ của các nước. Chúng ta chưa có những minh chứng cụ thể để hiểu rõ và thấy được khả năng áp dụng của các chế định trong Luật Cạnh tranh. Qua vụ việc này, các quy định về thị trường liên quan, về hành vi lạm dụng vị trí độc quyền đã được diễn giải bằng những phân tích về cấu thành pháp lý và việc ứng dụng vào các tình tiết của vụ việc.

- Việc xác định thị trường liên quan trong các vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh không đơn giản. Cục Thương mại công bằng của Anh định nghĩa “thị trường là một giai đoạn rất quan trọng trong bất cứ cuộc điều tra nào về hành vi lạm dụng. Bởi lẽ thị phần chỉ được tính toán sau khi những ranh giới của thị trường đã được xác định. Do đó, nếu thị trường được xác định sai, thì tất cả những phân tích tiếp theo dựa trên thị phần hoặc cấu trúc thị trường đều không hoàn thiện”6. Các quy định về thị trường liên quan trong pháp luật cạnh tranh Việt Nam khá đơn giản theo Khoản 1, Điều 3 của Luật Cạnh tranh; Điều 4, 8 của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP. Các quy định này chưa đủ để hiểu về thị trường liên quan và cách thức xác định nó. Vì vậy, việc diễn giải khá chi tiết về việc xác định thị trường liên quan trong Quyết định số 11/QĐ-HĐXL có ý nghĩa quan trọng đối với các doanh nghiệp, các luật sư và giới nghiên cứu về quá trình thực thi Luật Cạnh tranh sau này. Chúng tôi cho rằng, trong vụ việc này, việc xác định thị trường liên quan và vị trí độc quyền của Vinapco không quá phức tạp nhưng cũng đủ để cho thấy phương pháp xác định những vấn đề trên. Theo đó, cơ quan cạnh tranh đã sử dụng phương pháp phân tích các yếu tố về khả năng thay thế của dịch vụ, về mục đích sử dụng, đặc tính của hàng hóa và các yếu tố rào cản để xác định vị trí độc quyền để kết luận Vinapco là doanh nghiệp độc quyền trên thị trường dịch vụ cung cấp xăng dầu hàng không dân dụng tại các sân bay dân dụng và sân bay dùng chung dân dụng và quân sự của Việt Nam.

- Quyết định số 11/QĐ-HĐXL diễn giải khá rõ cấu thành pháp lý của hai hành vi vi phạm là áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng của doanh nghiệp có vị trí độc quyền và lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng.

Với hành vi áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng của doanh nghiệp có vị trí độc quyền, Hội đồng Cạnh tranh dựa trên Điều 32 của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP để đặt ra hai khía cạnh cần phân tích khi xác định hành vi vi phạm:

+ Hành vi của Vinapco là buộc PA chấp nhận vô điều kiện những nghĩa vụ. Dấu hiệu này được chứng minh bằng việc Vinapco đã dừng thương lượng với PA bằng việc đơn phương đặt thời hạn cuối cùng để buộc PA phải chấp nhận bằng văn bản mức phí cung ứng mới và Vinapco đã thực hiện lời đe dọa trong thông điệp gửi đến PA để buộc PA phải chấp nhận mức phí mới. Vinapco đã ngừng cung cấp nhiên liệu bay cho PA từ 0h00 ngày 01/4/2008 cho đến khi nhận được chỉ đạo của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải7.

+ Những nghĩa vụ này gây khó khăn cho PA trong quá trình thực hiện hợp đồng. Ở khía cạnh này, Hội đồng Cạnh tranh đã dựa vào kết quả hiệp thương giá cung cấp xăng dầu hàng không do Bộ Tài chính tổ chức là 725.000 đồng/tấn (theo Công văn số 261/BT-BTC ngày 14/7/2008) để kết luận mức phí mà Vinapco đề nghị ban đầu với PA (750.000đ/tấn) là cao. Bên cạnh đó, khi Vinapco ngừng cung cấp nhiên liệu bay cho PA vào ngày 01/4/2008 đã dẫn đến việc các chuyến bay của PA trong thời gian này bị chậm hoặc hủy chuyến.

Chúng tôi cho rằng, có sự khiên cưỡng khi kết hợp hai nội dung trên để kết luận hành vi của Vinapco là áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng của doanh nghiệp có vị trí độc quyền. Điều 32 của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP quy định: “áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng của doanh nghiệp có vị trí độc quyền là hành vi buộc khách hàng phải chấp nhận vô điều kiện những nghĩa vụ gây khó khăn cho khách hàng trong quá trình thực hiện hợp đồng”. Đối chiếu với các tình tiết vụ việc, hành vi gửi tối hậu thư và sau đó là ngừng cung cấp nhiên liệu của Vinapco để buộc PA phải chấp nhận mức phí mới đã cấu thành dấu hiệu buộc khách hàng phải chấp nhận vô điều kiện những nghĩa vụ. Tuy nhiên, dấu hiệu gây ra khó khăn cho khách hàng trong quá trình thực hiện hợp đồng còn có thể gây tranh cãi. (i) hành vi ngừng cung cấp nhiên liệu của Vinapco đã chấm dứt (có thể là tạm thời) việc thực hiện hợp đồng mà không phải là gây ra khó khăn cho PA trong việc thực hiện hợp đồng. (ii) Theo Điều 32 của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP có thể hiểu rằng, các nghĩa vụ mà người vi phạm buộc khách hàng phải chấp nhận là nguyên nhân làm cho khách hàng gặp khó khăn trong việc thực hiện hợp đồng. Khó khăn trong việc thực hiện hợp đồng phải hiểu là người bị ép buộc chấp nhận các nghĩa vụ nào đó đã không thể hoặc khó có thể thực hiện các nghĩa vụ của họ được quy định trong hợp đồng. Với những tình tiết trong vụ việc, nghĩa vụ mà Vinapco buộc PA chấp nhận là mức giá 750.000/tấn. Muốn kết luận là có vi phạm phải chứng minh rằng mức giá nói trên chắc chắn sẽ làm cho PA không thể hoặc khó có thể tiếp tục thực hiện hợp đồng với Vinapco. Đánh giá về việc tăng giá xăng dầu của Vinapco, PA thừa nhận việc tăng phí cung ứng khi chi phí thị trường tăng là hợp lý8. PA chưa từng đưa ra bình luận về sự hợp lý của mức phí mà Vinapco đưa ra. Việc Vinapco ngừng cung cấp xăng dầu trong ngày 01/4/2008 đã là biện pháp khắc nghiệt nhất để buộc PA phải chấp nhận mức phí nói trên và cũng là nguyên nhân gây thiệt hại cho PA, là nguyên nhân làm cho PA không thể thực hiện hợp đồng số 34/PA2008. Mức phí được đưa ra (nghĩa vụ của hợp đồng) không phải là nguyên nhân làm cho hợp đồng nói trên không thể thực hiện và chưa chắc chắn sẽ gây ra khó khăn cho PA trong quá trình tiếp tục thực hiện nếu không có hành vi ngừng cung cấp nhiên liệu của Vinapco. Chúng tôi cho rằng, hành vi của Vinapco chỉ thỏa mãn một dấu hiệu của hành vi này là buộc PA chấp nhận nghĩa vụ vô điều kiện mà chưa thể kết luận nghĩa vụ đó gây khó khăn cho PA trong quá trình thực hiện hợp đồng. Do đó, Hội đồng dựa vào tình tiết Vinapco ngừng cung cấp nhiên liệu bay cho PA vào ngày 01/4/2008 đã dẫn đến việc các chuyến bay của PA trong thời gian này bị chậm hoặc hủy chuyến để kết luận PA gặp khó khăn trong việc thực hiện hợp đồng chưa thực sự phù hợp.

Với hành vi Lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng, Hội đồng dựa vào ba điều kiện để kết luận đã có hành vi vi phạm:

+ Vinapco có hành vi đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết bằng việc ngừng cung cấp nhiên liệu bay.

+ Vinapco dựa vào lý do không liên quan trực tiếp đến các điều kiện cần thiết để tiếp tục thực hiện đầy đủ hợp đồng. Hội đồng cho rằng mức phí cung ứng là yếu tố không liên quan trực tiếp đến các điều kiện cần thiết để tiếp tục thực hiện đầy đủ hợp đồng bởi theo Hợp đồng số 34/PA2008 chỉ duy nhất một trường hợp Vinapco có thể tạm ngừng việc thực hiện Hợp đồng, đó là do PA chậm thanh toán. Cho đến ngày 01/4/2008, PA chưa hề chậm thanh toán cho Vinapco.

+ Vinapco không phải chịu biện pháp chế tài nào. Đối với sự việc ngày 01/4/2008, tại phiên điều trần, Vinapco thừa nhận cho đến nay, Vinapco chưa chịu chế tài nào9.

Những phân tích của Hội đồng Xử lý vụ việc về các căn cứ xác định hành vi thứ hai là thuyết phục. Bên cạnh đó, việc không xác định mức thiệt hại của PA phải gánh chịu do hành vi của Vinapco gây ra đã khẳng định rằng cả hai hành vi mà Vinapco bị truy cứu trách nhiệm đều có cấu thành hình thức, không cần có hậu quả xảy ra. Cơ quan cạnh tranh không cần căn cứ vào thiệt hại của PA để xác định hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh.

Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, trong vụ việc này còn có những vấn đề cần bàn liên quan đến pháp luật và việc áp dụng pháp luật. Trong vụ việc, hành vi ngừng cung cấp nhiên liệu của Vinapco đã được sử dụng làm căn cứ cơ bản để xác định đồng thời hai hành vi vi phạm: thứ nhất, áp đặt các điều kiện bất lợi cho khách hàng của doanh nghiệp có vị trí độc quyền. Ngừng cung cấp là căn cứ cho thấy Vinapco buộc PA phải chấp nhận mức phí mà doanh nghiệp này đưa ra; thứ hai, lợi dụng vị trí độc quyền để đơn phương thay đổi hoặc hủy bỏ hợp đồng đã giao kết mà không có lý do chính đáng, việc ngừng cung cấp là căn cứ để xác định Vinapco đã đơn phương hủy bỏ hợp đồng10. Vấn đề đặt ra là một hành vi được thực hiện có thể bị truy cứu trách nhiệm đồng thời về hai hành vi vi phạm hay không. Luật Cạnh tranh vẫn chưa quy định về vấn đề này. Điểm d, khoản 1, Điều 3 của Nghị định số 120/2005/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30/9/2005 quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực cạnh tranh có quy định “một hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh chỉ bị xử lý một lần; một doanh nghiệp thực hiện nhiều hành vi vi phạm thì bị xử lý đối với từng hành vi vi phạm”. Nguyên tắc này chưa giải quyết được vấn đề nói trên. Do đó, việc truy cứu về nhiều hành vi vi phạm cho cùng một hiện tượng (ngừng thực hiện hợp đồng) của các cơ quan cạnh tranh không trái với pháp luật cạnh tranh hiện hành. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cách giải quyết này chưa thật sự công bằng với người vi phạm. Bởi lẽ, không thể vì một hành vi và cùng một hậu quả gây ra mà người vi phạm bị kết luận là vi phạm hai hành vi khác nhau về nội dung và bản chất. Vấn đề này cần được nghiên cứu và bàn luận trong quá trình sửa đổi Luật Cạnh tranh.

Với những bình luận trên, chúng tôi cho rằng, việc xử lý vụ việc đầu tiên về hành vi hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam đã tăng thêm niềm hy vọng về sức sống của Luật Cạnh tranh sau hơn 4 năm có hiệu lực, bổ sung thêm một công cụ pháp lý để Nhà nước quản lý thị trường hiệu quả mà vẫn tôn trọng quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp. Quy trình điều tra và xử lý vụ việc đã chứng minh rằng các chế định trong pháp luật cạnh tranh dù còn mới nhưng cũng đã được vận hành hợp lý. Bên cạnh đó, vẫn còn một số vấn đề cần nghiên cứu và giải quyết khi việc sửa đổi Luật Cạnh tranh được đặt ra trong tương lai.

1Quyết định số 10/QĐ-HĐCT ngày 26/6/2009 của Hội đồng cạnh tranh về việc giải quyết khiếu nại của Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam đối với Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/4/2009 của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, tr. 5.

2Quyết định số 10/QĐ-HĐCT ngày 26/6/2009 của Hội đồng cạnh tranh về việc giải quyết khiếu nại của Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam đối với Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/4/2009 của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, tr. 5.

3Quyết định số 10/QĐ-HĐCT ngày 26/6/2009 của Hội đồng cạnh tranh về việc giải quyết khiếu nại của Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam đối với Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/4/2009 của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, tr. 7.

4 Các quy định về giấy phép kinh doanh dịch vụ hàng không trong Luật Hàng không dân dụng năm 2006, Nghị định 83/2007/NĐ-CP của Chính phủ ngày 25/5/2007 về quản lý, khai thác cảng hàng không, sân bay và quy định về điều kiện kinh doanh theo Nghị định 55/2007/NĐ-CP ngày 6/4/2007 của Chính phủ về kinh doanh xăng dầu là những rào cản cho việc gia nhập thị trường kinh doanh xăng dầu hàng không dân dụng.

5 Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/04/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh về việc xử lý vụ Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam ngừng cung cấp nhiên liệu cho Công ty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines, tr. 25.

6Trích theo David Harbord và Georg von Gravenitz - Định nghĩa thị trường trong các vụ điều tra cạnh tranh thương mại, Hội thảo về việc xác định thị trường liên quan và xác định thị phần của các doanh nghiệp theo Luật Cạnh tranh do Bộ Công thương tổ chức, Hà Nội, năm 2004.

7Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/04/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh về việc xử lý vụ Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam ngừng cung cấp nhiên liệu cho Công ty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines, tr. 18-19.

8Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/04/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh về việc xử lý vụ Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam ngừng cung cấp nhiên liệu cho Công ty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines, tr. 4.

9Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/04/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh về việc xử lý vụ Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam ngừng cung cấp nhiên liệu cho Công ty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines, tr. 22-24.

10 Quyết định số 11/QĐ-HĐXL ngày 14/04/2009 của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh về việc xử lý vụ Công ty xăng dầu Hàng không Việt Nam ngừng cung cấp nhiên liệu cho Công ty cổ phần hàng không Jestar Pacific Airlines, tr. 18, 19, 23.

(Theo Ths. Nguyễn Ngọc Sơn - Khoa Kinh tế, Đại học quốc gia TP. Hồ Chí Minh // Báo Nghiên cứu Lập Pháp Online)