Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước (tiếp theo kỳ trước)

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

III- Một số công cụ phân tích chính sách1. RIA

1.1. Khái niệm và ý nghĩa

Dự báo tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật (Regulatory Impact Assessment -RIA) là phương pháp đánh giá những tác động có thể xảy ra từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới[1]. Nó nghiên cứu, phân tích, đánh giá các giải pháp, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.

RIA có ý nghĩa rất lớn đối với việc cải thiện hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và nền kinh tế, bởi lẽ[2]:

RIA phân tích, xác định được chi phí và lợi ích của các giải pháp quản lý nhà nước; từ đó, sử dụng các biện pháp hợp lý với chi phí thấp nhất; giảm được những thất bại của chính sách.

RIA giúp tham vấn và trao đổi với các nhóm lợi ích khác nhau liên quan đến chính sách, pháp luật; nhờ đó, nâng cao được độ minh bạch của chính sách, luật pháp; xây dựng và cũng cố được niềm tin của dân chung vào luật pháp chính sách; giảm được các rủi ro cho khu vực tư nhân; giảm độc quyền thông tin.

RIA sẽ giúp và cải thiện phối hợp chính sách giữa các bộ và cơ quan chính phủ. RIA giúp liên kết và thống nhất được các mục tiêu khác nhau củacác chínhsách khácnhau (kinh tế, xã hội và môi trường); qua đó, giúp đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của chính sách nhà nước.

RIA giúp thay đổi văn hoá và tư duy quản lý nhà nước, giảm những can thiệp không cần thiết và các quy định mang tính hình thức; qua đó, tăng trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước đối với dân chúng và xã hội; thúc đẩy văn hoá quản lý hướng theo phục vụ hơn là kiểm soát và xây dựng một chính phủ năng động; sử dụng các phương pháp quản lý hợp lý hơn, phù hợp hơn với điều kiện đã thay đổi.

Từ thực tiễn áp dụng, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) kết luận rằng RIA đã giúp cải thiện cách thức, động lực và văn hóa hoạch định chính sách, cụ thể như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng các chính sách không cần thiết, kém chất lượng[3]. RIA giảm và thay đổi 20% các chính sách ở Hà Lan; còn Hàn Quốc, sau năm đầu tiên triển khai RIA, trên 25% chính sách không được ủy ban cải cách Chính sách chấp thuận. RIA được Cục bảo vệ môi trường Hoa Kỳ áp dụng và cho kết quả là, rất nhiều quy định tạo ra với ít chi phí hơn nhưng cho kết quả tương đương, thậm chí bảo vệ môi trường tốt hơn. ở Anh, chi phí để tuân thủ quy định mới về nhiệt độ bảo quản thực phẩm đã giảm được khoảng 40 triệu bảng hàng năm sau khi RIA cho thấy rằng việc tăng nhiệt độ bảo quản thực phẩm không ảnh hưởng đến chất lượng thực phẩm.

1.2. RIA đánh giá những tác động nào?

Một bản RIA tổng thể cần đánh giá tác động của dự luật, chi phí đặt trong mối tương quan với lợi ích của dự luật có thể mang lại. Trước hết, RIA đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi trường; các tác động có thể có đến các quyền cơ bản của con người; tác động đến các nhóm, tầng lớp xã hội khác nhau; tác động đến tình trạng bìnhđẳng (bất bình đẳng) hiện nay.

Đánh giá tác động kinh tế gồm các tác động đến: khả năng cạnh tranh, dòng thương mại và đầu tư; mức độ cạnh tranh trên thị trường nội địa; chi phí giao dịch trong kinh doanh (của cả các doanh nghiệp trong các ngành có liên quan); chi phí tuân thủ thủ tục hành chính đối với doanh nghiệp; quyền sở hữu tài sản; nghiên cứu và sáng chế; người tiêu dùng và hộ gia đình; ngành và vùng cụ thể; các nước khác và quan hệ quốc tế; các cơ quan quản lý nhà nước; môi trường kinh tế vĩ mô.

Tác động môi trường cần đánh giá gồm: chất lượng không khí, nước, đất và tài nguyên khác; khí hậu; tài nguyên tái sinh và không tái sinh; đa dạng hoá sinh học; sử dụng đất đai và cảnh quan thiên nhiên; sản xuất và tái sản xuất nước; sự dịch chuyển của dân cư và sử dụng năng lượng; sức khoẻ, thức ăn của các loại động vật;

Tác động về mặt xã hội gồm: việc làm và thị trường lao động; tiêu chuẩn và các quyền liên quan đến chất lượng công việc làm; bảo vệ hay hoà nhập của nhóm xã hội; công bằng trong đối xử và cơ hội; cuộc sống riêng của cá nhân và hộ gia đình; tiếp cận được với phương tiện truyền thông, với công lý; dịch vụ y tế công cộng và an sinh xã hội; tội phạm, khủng bố và an ninh xã hội; hệ thống bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, hệ thống giáo dục.

Tiếp đó, RIA cũng đánh giá các chi phí do việc ban hành văn bản gây ra. Đó là các loại chi phí như: chi phí đối với khu vực nhà nước; chi phí đối với khu vực tư nhân; chi phí trực tiếp, chi phí gián. Bên cạnh chi phí, RIA còn phải đánh giá lợi ích của việc ban hành văn bản. Đó có thể là lợi ích lượng hoá được, cũng có dạng lợi ích không lượng hoá được như tăng công bằng xã hội, cải thiện chuẩn mực đạo đức xã hội

1.3. Thực hiện RIA trên thế giới

(Nguồn: Ramon Mallon, xem chú thích số 27, tr.11)

RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Là công cụ bắt buộc sử dụng ngày càng tăng ở các nước thuộc OECD và một số nước đang phát triển[4] (Xem sơ đồ nói trên). ở Anh và một số nước Châu Âu, RIA là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự luật ra xem xét thông qua. Các vị Bộ trưởng hoặc thủ trưởng các cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với dự luật phải ký vào bản RIA luôn đi kèm cùng với dự luật. Chất lượng của RIA được xem xét thường xuyên bởi một cơ quan chuyên môn về lập pháp. Chúng cũng được sử dụng trong các biên bản họp của nghị trường khi chúng được trưng ra như là căn cứ về các sự lựa chọn chính sách đang được xem xét. Mỗi lần quyết định ban hành một chính sách, vị Bộ trưởng có trách nhiệm phải ký vào bản RIA cuối cùng để tuyên bố rằng: Tôi đã đọc bản Đánh giá tác động điều chỉnh của quy định và tôi thấy hài lòng rằng lợi ích cân bằng với chi phí.

Các nước tiến hành RIA vừa tổng thể, toàn diện; vừa đa đạng, chia cắt và từng phần. Tổng thể và toàn diện có nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh; còn chia cắt, từng phần tức là chỉ chủ ý đến tác động một lĩnh vực, hoặc một số nhóm tác động. Họ chú ý nhiều đến việc đánh giá tác động về mặt kinh tế của dự luật. Trong đó, tập trung nhiều nhất vào đánh giá tác động đối với doanh nghiệp và môi trường kinh doanh với hai cấp độ: Đánh giá chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của doanh nghiệp; đánh giá tác động đối với doanh nghiệp.

Theo kinh nghiệm các nước, cần ít nhất ba yêu cầu sau đây để áp dụng RIA vào quy trình làm luật. Thứ nhất, cần đưa công đoạn RIA vào quy trình soạn thảo và ban hành các bản quy phạm pháp luật của quốc gia; và RIA là một hoạt động bắt buộc trong quy trình đó[5]. Thứ hai, cần thiết lập cơ quan trung ương, độc lập với các bộ, có đủ năng lực và thẩm quyền, chuyên trách kiểm soát chất lượng của RIA do các cơ quan soạn thảo thực hiện[6]. Thứ ba, xây dựng và phát triển năng lực, kỹ năng tối thiểu về thực hiện RIA ở các bộ, cơ quan khác có liên quan đến quy trình soạn thảo văn bản pháp luật[7].

2. Phân tích chi phí - lợi ích

Mọi quy định pháp luật đều sinh ra những chi phí khác nhau cho nhà nước, xã hội và cá nhân công dân. Chẳng hạn, một quy định về môi trường buộc doanh nghiệp phải bỏ ra khoản tiền mua thiết bị để làm sạch nước thải; hoặc quy định về tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm khiến cho chi phí của người tiêu dùng tăng lên.

Vấn đề quan trọng là, so với chi phí đó, lợi ích mà quy định mới mang lại là bao nhiêu? Chính vì vậy, phân tích chi phí - lợi ích của việc ban hành chính sách, pháp luật để nhận biết rằng, một chính sách, văn bản luật ra đời có dẫn đến những lợi ích lớn hơn những chi phí mà chính sách, văn bản đó kéo theo hay không; và giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất sẽ được chọn[8].

Xuất phát từ cách tiếp cận đó, mặc dù biết là khó khăn, nhưng ở nhiều nước đã áp dụng mô hình đánh giá chi phí - lợi ích đối với chính sách, pháp luật chuẩn bị được ban hành, thậm chí ở nhiều nước như New Zealand, chính phủ xuất bản các tài liệu hướng dẫn đánh giá[9]. Cách làm này chú trọng đến khía cạnh kinh tế của pháp luật: thứ nhất, quá trình làm luật kéo theo những chi phí gì; thứ hai, đầu ra của pháp luật cũng có thể đánh giá trên khía cạnh hiệu quả, hiệu năng.[10] Ví dụ, đánh giá văn bản hoặc quy định nào đó có cải thiện được tình hình phân bố nguồn lực trong một lĩnh vực tương ứng hay không.

Từ đầu thập niên 1980, ở Mỹ bắt đầu có quy định bắt buộc các cơ quan chính phủ liên bang phải tiến hành phân tích chi phí - lợi ích trước khi soạn thảo văn bản pháp luật và xây dựng cơ chế xem xét việc phân tích đó (Sắc lệnh số 12291)[11]. Theo đó, việc phân tích bao gồm các khía cạnh sau[12]:

1) Mô tả những lợi ích tiềm năng của các quy định tương lai, kể cả những lợi ích vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ nhận được các lợi ích đó;

2) Mô tả những chi phí tiềm năng của các quy định đó, kể cả những chi phí vô hình, không tính được bằng tiền; những ai sẽ chịu các chi phí đó;

3) Xác định những lợi ích ròng tiềm năng, kể cả những lợi ích không tính bằng tiền;

4) Mô tả những phương án khác có thể đạt được mục đích mà văn bản hướng tới với chi phí thấp hơn; đồng thời phân tích những lợi ích và chi phí tiềm năng của các phương án đó; giải thích những nguyên nhân pháp lý tại sao chúng có thể không được thông qua;

5) Giải thích tại sao các quy định đó không cần phải phân tích chi phí - lợi ích.

Mục đích của Sắc lệnh 12291 là giảm gánh nặng hành chính do quy định gây ra, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý, tạo ra công cụ giám sát quá trình ban hành văn bản quản lý, và bảo đảm rằng việc ban hành là có cơ sở vững chắc. Năm 1993, Tổng thống Clinton ban hành Sắc lệnh 12866 để bổ sung một số quy định mới, chẳng hạn như yêu cầu về công bố thông tin[13]. ở Mỹ, một bộ phận thuộc Văn phòng Quản lý và Ngân sách (Office of Management and Budget - OMB) theo dõi, đánh giá việc thực hiện RIA của các cơ quan chính phủ liên bang. Mặc dù OMB ít khi bác bỏ dự thảo văn bản, nhưng tác động của cơ quan này đối với việc ban hành là rất quan trọng[14].

Hơn thế, một nét đặc thù ở Mỹ là ngay cả những giá trị lợi ích - chi phí khó tính bằng tiền như sinh mạng, tinh thần trong ngắn hạn, dài hạn cũng phải được lượng hoá bằng tiền[15]. Giải pháp cho chính sách công được đánh giá không khác gì quyết sách kinh doanh. Người ta không bao giờ nghĩ rằng, vì là của công nên có thể lỗ lã, thiệt hại thế nào cũng được, mà phải hiệu quả mới làm, không hiệu quả không làm. Muốn biết giải pháp hiệu quả hay không, phải quy ra tiền.

Ở UK và EU, vào năm 1985 bắt đầu áp dụng cơ chế đánh giá chi phí thực hiện (compliance cost assessment-CCA) đối với văn bản pháp quy của chính phủ, còn từ năm 1992 CCA là bước bắt buộc đối với cả các dự luật do nghị viện thông qua.[16] Theo đó, các cơ quan chính phủ phải tiến hành phân tích một cách hệ thống các chi phí mà xã hội, giới kinh doanh phải chịu khi thi hành văn bản sau này. ở Anh, vào giữa những năm 1980, Ban Doanh nghiệp (Enterprise Unit) thuộc Văn phòng Nội các phụ trách theo dõi việc đánh giá tác động kinh tế của dự thảo văn bản quản lý[17]. Đến nay, sau nhiều lần sắp xếp, công việc này do Ban Tối ưu hoá Quy định quản lý (Better Regulation Unit) thuộc Văn phòng Nội các đảm nhận. Còn các ban cùng tên gọi ở các bộ và cơ quan hành pháp độc lập phải đánh giá tác động của văn bản do bộ đó định ban hành đối với doanh nghiệp[18]. CCA đánh giá các chi phí mà doanh nghiệp phải bỏ ra để thi hành một quy định nhằm loại bỏ những chi phí không cần thiết, trên cơ sở đó các Bộ trưởng có cơ sở quyết định có nên ban hành văn bản hay không.

Ở Đức, kèm theo dự luật cũng cần phải có bản phân tích tác động đối với ngân sách liên bang, những khoản chi phải tăng thêm hoặc những khoản thu bị giảm đi do dự luật và dự liệu những khoản bù vào. Để làm điều này, cơ quan trình dự luật phải tham vấn Bộ Tài chính. Nếu cho rằng sẽ không có tác động đến ngân sách, cơ quan đó phải giải trình rõ trong bản ghi nhớ kèm theo dự luật. Bên cạnh đó, sau khi tham vấn Bộ Kinh tế và Lao động, các chuyên gia, hiệp hội, doanh nghiệp, trong bản ghi nhớ cũng phải giải trình rõ chi phí thực thi luật đối với ngành, lĩnh vực kinh tế liên quan, trong đó có các doanh nghiệp vừa và nhỏ; tác động của luật đối với mức giá cả nói chung và giá các mặt hàng, và tác động tới người tiêu dùng.

Ở Slovenia, phân tích chi phí - lợi ích đối với dự luật cũng được tiến hành, nhưng chỉ tập trung vào việc phân tích tác động của dự luật đối với ngân sách nhà nước mà không phân tích chi phí của cả xã hội, khối doanh nghiệp. Cơ quan trình dự luật phải tính toán khoản chi ngân sách phải bỏ ra trong ba năm nếu dự luật được thông qua và dự liệu khoản bù, hoặc dự liệu khoản bù vào khoản thu bị giảm do dự luật đó gây ra.

Đánh giá chi phí tuân thủ

Bên cạnh việc phân tích chi phí - lợi ích tổng thể, các nước đặc biệt chú ý đánh giá chi phí tuân thủ của doanh nghiệp (Xem thêm định nghĩa ở hộp dưới đây). Theo tính toán của OECD năm 1997, chi phí trực tiếp bỏ ra cho việc tuân thủ chính sách, pháp luật là từ 4%-12% của GDP[19], còn ở Mỹ, chi phí này là khoảng 500 tỷ USD/năm[20]. Chi phí tuân thủ các biện pháp chính sách riêng lẻ có thể không lớn, nhưng tổng chi phí lại là một gánh nặng đối với doanh nghiệp. Những chi phí này nếu cao quá sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng, tác động đến người tiêu dùng, giảm tính cạnh tranh của doanh nghiệp và cả nền kinh tế, và cuối cùng, khiến cho đối tượng điều chỉnh của chính sách không muốn tuân thủ các biện pháp, tức là không đạt được mục đích của chính sách[21]. Nhất là đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ vốn ít có điều kiện được lên tiếng trong quá trình hoạch định và ban hành chính sách, họ lại thường chịu chi phí tuân thủ chính sách cao hơn. Do đó, đánh giá chi phí tuân thủ để tìm cách giảm chi phí đó là việc làm hệ trọng. Tuy nhiên, như đã nói, quan trọng không kém là cần đặt chi phí tuân thủ trong phân tích chí phí -lợi ích tổng thể để làm sao lợi ích ròng đạt được là lớn nhất. Ví dụ, các quy định ngặt nghèo về tiêu chuẩn an toàn của xe ô tô gây ra những chi phí lớn cho doanh nghiệp, người tiêu dùng, xã hội, nhưng được coi là biện pháp cần thiết để đổi lại lợi ích là giữ gìn tính mạng của con người.

Hiện nay trong việc phân tích chi phí tuân thủ, công thức chi phí chuẩn (Standard Cost Model-SCM) của Hà Lan được áp dụng rộng rãi ở châu Âu, Úc và New Zealand[22]. Mô hình này nhằm định danh, định tính và định lượng những chi phí mà doanh nghiệp phải chi để thực thi quy định pháp luật. Từ đó, loại bỏ những chi phí không cần thiết, giảm nhẹ gánh nặng thực thi cho doanh nghiệp. Mục đích ban đầu là phục vụ các cơ quan chính phủ, nhưng ở Úc, doanh nghiệp cũng sử dụng mô hình này để tự tính toán chi phí tuân thủ của mình[23]. Do đó, Văn phòng Doanh nghiệp nhỏ thuộc Bộ Công nghiệp, Du lịch và Tài nguyên đã quyết định đơn giản hoá mô hình của Hà Lan để sử dụng rộng rãi hơn. Vào tháng 4/2006, Chính phủ Úc chính thức bắt buộc sử dụng SCM đối với tất cả các dự thảo chính sách, pháp luật trình lên Nội các.

ở New Zealand, cơ quan ban hành chính sách và pháp luật, dù đó là luật hay dưới luật, đều phải tiến hành đánh giá chi phí tuân thủ của khối doanh nghiệp để làm sao chi phí đó càng thấp càng tốt.

(Theo Ths. Nguyễn Đức Lam // Báo Nghiên cứu Lập Pháp Online)