Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước (tiếp theo kỳ trước)

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

3. Phân tích rủi ro

Một công cụ phân tích khác được các cơ quan quản lý ở các nước như Mỹ sử dụng trong quá trình ban hành chính sách, pháp luật là phân tích rủi ro. Yêu cầu về đánh giá rủi ro được quy định trong nhiều đạo luật do Quốc hội Mỹ ban hành liên quan đến các lĩnh vực môi trường và sức khoẻ[24]. Người ta định nghĩa rủi ro là xác suất của một tác động ngược có thể xảy ra trong một khoảng thời gian nhất định[25]. Việc đánh giá rủi ro dựa trên dữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán để đánh giá xác suất, tần suất, mức độ gây hại đối với con người hoặc tài nguyên thiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi[26]. Mối quan tâm chủ yếu của việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, đánh giá, định lượng và có phản ứng thế nào đối với rủi ro. Để giải đáp câu hỏi này, có nhiều cách tiếp cận như: tiếp cận từ góc độ kỹ thuật; phương pháp kinh tế; phương pháp tâm lý; và phương pháp văn hoá.

Xác định và đánh giá rủi ro là một việc không hề đơn giản. Đối với các cơ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc độ quản lý rủi ro[27].

Thách thức đầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác định những rủi ro cần giảm thiểu trước tiên và chọn cách làm để được công chúng chấp thuận. ở đây có thể nảy sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia và của công chúng về rủi ro. Do đó, cần giải thích rõ cho công chúng khi cơ quan quản lý có đủ cơ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản lý rủi ro.

Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác định khi nào, mức độ nào cần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro. Có thể là cần phải ban hành những quy định giảm thiểu cơ hội nảy sinh rủi ro; nhưng cũng có thể cần có những quy định giảm các hiệu ứng phụ của rủi ro như cảnh báo, các quy định về an toàn... ở đây cũng cần xác định khi nào phải coi rủi ro là mối quan tâm chung, khi nào rủi ro có thể để tư nhân tự giải quyết.

Thách thức tiếp theo là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp để quản lý rủi ro trong quy định pháp luật, chẳng hạn như định lượng hay định tính, có nên đánh đổi phân tích rủi ro với việc bảo đảm hiệu quả, năng suất hay không...

Thứ tư, nhà quản lý cần giải đáp câu hỏi, lúc nào cần chú ý đến mối lo ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi ban hành chính sách, pháp luật.

Trên thực tế, nhiều khi nhà làm luật khi quyết định ban hành quy định lại dựa trên cảm nhận chung của công chúng về rủi ro, mà không dựa trên đánh giá rủi ro của chuyên gia một cách khoa học, có kiểm nghiệm thực chứng[28]. Chẳng hạn, quy định cấm lái xe ô tô sử dụng điện thoại di động đã được áp dụng ở nhiều nước xuất phát từ những dữ liệu dẫn đến suy nghĩ rằng, hành động này tăng rủi ro gây tai nạn đối với lái xe[29]. Thế nhưng, một số tác giả đã chứng minh, rủi ro này không khác gì so với những rủi ro khác do việc ăn uống, nghe radio, nghe nhạc, nói chuyện, xem bản đồ trong khi đang lái xe[30]. Trong khi lợi ích của đạo luật không được chứng minh rõ (có giảm được tai nạn giao thông?), chi phí bỏ ra để thực thi rất lớn, chẳng hạn, ba công trình nghiên cứu ở Mỹ đều ước lượng chi phí thực thi luật này ở Mỹ vào khoảng gần 30 tỷ USD/năm. Như vậy, do không phân tích rủi ro một cách kỹ lưỡng, khoa học, một đạo luật rất tốn kém, thiếu hiệu quả đã ra đời.

 4. Một số rủi ro khi áp dụng các công cụ PTCS

Bên cạnh những ưu thế nói trên, việc áp dụng các công cụ PTCS đối với dự thảo văn bản pháp luật có thể gặp phải một số rủi ro sau đây.

Trước hết, việc phân tích kinh tế có thể vượt quá giới hạn, bởi lẽ mục đích hiệu quả của việc phân tích có thể mâu thuẫn với những mục đích khác của dự luật[32]. Do đó, nếu quá nghiêng về hiệu quả mà vượt quá giới hạn đã được lập pháp uỷ quyền, văn bản có thể bị toà án bác bỏ. Chẳng hạn, Toà án Công lý châu Âu đã từng tuyên rằng, các yếu tố kinh tế trong một đạo luật của thành viên không được vượt quá khuôn khổ của một chỉ thị của Liên minh châu Âu[33].

Thứ hai, xét trên phương diện của tính giải trình, cách làm này có thể gây lẫn lộn giữa vai trò của nhà hoạch định chính sách và nhà chuyên môn, khi mà việc phân tích quá chú trọng đến chi tiết kỹ thuật. Hơn nữa, không có gì bảo đảm rằng, những người trực tiếp thực hiện công việc này giữ được sự khách quan, không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố bên ngoài. Cuối cùng, như kinh nghiệm của Mỹ cho thấy, nhiều khi khó xác định ai là người chịu trách nhiệm cuối cùng về các quy định - cơ quan ban hành, OMB, thẩm phán liên bang, hay các nghị sỹ?

Thứ ba, nhìn từ góc độ tuân thủ thủ tục, nhiều khi việc PTCS, nhất là phân tích kinh tế đã bỏ rơi những nhóm người ít có điều kiện tham gia và làm lợi cho những nhóm có thế lực, tạo điều kiện cho những nhóm này tác động lên chính sách quốc gia[34]. Chẳng hạn, quy trình đánh giá tác động của OMB ở Mỹ và của Cục Thương mại và Đầu tư ở Anh vào những năm 1980 và 1990 từng bị phê phán là thiên vị cho các một số nhóm doanh nghiệp

Thứ tư, về mặt hiệu quả, nếu không khéo, việc PTCS như phân tích chi phí - lợi ích chẳng những không mang lại lợi ích ròng cho xã hội, mà lại gây ra gánh nặng và trì hoãn quá trình ban hành quyết sách[35]. Như vậy, nó có thể đi ngược với mục đích ban đầu.

Thứ năm, những khó khăn mang tính kỹ thuật cũng cản trở việc PTCS. Ví dụ, khi phân tích chi phí - lợi ích, rất khó đánh giá những chi phí vô hình, hoặc đoán định những hành vi khi tuân thủ quy định. Chẳng hạn, quy định đội mũ bảo hiểm trên công trường có thể giảm chấn thương sọ não, nhưng cũng có thể làm công nhân chủ quan hơn, khiến chấn thương tay, chân nhiều hơn. Hoặc khó định lượng những chi phí do quy định mới gây ra như giảm năng suất, giảm động lực làm việc...; khó đánh giá những chỉ tiêu như sức khoẻ tốt, cuộc sống tốt... Để đánh giá chúng, đòi hỏi rất nhiều thời gian, nguồn lực, dữ liệu.

Cuối cùng là những khó khăn khi thực hiện PTCS. Đây là một công việc rất tốn kém[36], khiến cho việc ban hành chính sách thêm tốn kém, mà như thế có vẻ trái với một trong những mục tiêu của hoạt động này là tăng cường tính hiệu quả[37]. Việc cân nhắc, đối chiếu nhiều phương án khác nhau khi PTCS cũng khó thực hiện vì thiếu thông tin, vì tốn kém, thiếu thời gian, tầm nhìn. Trên thực tế, các chuyên gia PTCS nghiêng về những phương án đã được các nhà hoạch định chính sách xác định. Tuy nhiên, rào cản lớn nhất là sự chống đối của bộ máy quan chức quản lý ở các bộ[38]. Có thể họ nghi ngờ tính hiệu quả của phương pháp phân tích kinh tế chẳng hạn; họ đã có nếp tư duy trong đầu; họ có thể cho rằng, phân tích kinh tế cản trở sự thương lượng, thoả hiệp trong quá trình ban hành chính sách; hơn thế, có thể họ có những lợi ích riêng để phản đối phân tích kinh tế.

IV- Thực hiện phân tích chính sách1. Ai thực hiện?

Thông thường, toàn bộ bước PTCS trong lập pháp do bộ chủ trì tiến hành và đóng vai trò chính, trừ những trường hợp hiếm hoi thuê tư nhân làm[39]. Sở dĩ như vậy vì các bộ thường xuyên đối mặt với các vấn đề đòi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do đó có đủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng. Trong đó, vai trò của các chuyên gia thuộc biên chế của bộ là rất lớn. Trong một số trường hợp, chính phủ các nước có thể thành lập nhóm công tác liên bộ để tiến hành PTCS, nhưng bộ chủ trì vẫn đóng vai trò chủ đạo.

Trong nội bộ của bộ chủ trì, công việc PTCS được đặt lên vai một nhóm công tác gồm các chuyên gia của các bộ phận khác nhau (vụ, cục) thuộc bộ đó, hoặc gồm chuyên gia của một vụ, cục liên quan trực tiếp nhất đến vấn đề cần giải quyết. ở các nước châu Âu, thậm chí cả những nước như Anh, Đức, Tây Ban Nha, không một nước nào có bộ phận chuyên PTCS đặt trong các bộ, mà sẽ có một nhóm chuyên gia được triệu tập để xây dựng chính sách cho dự luật đó (xem thêm hộp dưới đây). Nhiệm vụ của họ khi PTCS là cung cấp những thông tin chuẩn xác, tin cậy nhất cho Bộ trưởng và chính phủ ra quyết định.

Kinh nghiệm các nước cho thấy cần thành lập nhóm làm việc bao gồm cả chuyên gia PTCS và chuyên gia soạn thảo luật để cùng phối hợp ngay từ khâu PTCS[40]. Những chuyên gia phụ trách PTCS dĩ nhiên phải quan tâm trước hết đến việc xây dựng chính sách, còn các chuyên gia soạn thảo quan tâm nhiều đến việc chuyển ngữ chính sách thành các quy định rõ ràng, khả thi, thống nhất, mỗi nhóm đòi hỏi kỹ năng, kiến thức riêng. Mặt khác, việc thường xuyên cộng tác giữa hai nhóm này trong mọi công đoạn lập pháp sẽ mang lại những ích lợi lớn, trong đó có cả khâu PTCS. Những người soạn thảo cần nắm bắt rõ triết lý chính sách đứng đàng sau đạo luật, do đó, họ rất cần được tham gia vào quá trình PTCS; và ngược lại, trong quá trình soạn thảo, cần tham vấn những người PTCS (Xem thêm hộp dưới đây)[41]. Cơ quan soạn thảo cần được cung cấp thông tin, dữ liệu thu thập được khi PTCS về vấn đề mà dự luật sẽ giải quyết, về những mục tiêu của chính sách lập pháp đề ra, các cơ chế sẽ được áp dụng để đạt được các mục tiêu đó, hệ quả có thể xảy ra khi thực thi đạo luật tương lai.

Ngoài ra, OECD kiến nghị nên thành lập một bộ phận chuyên về phân tích các dự luật từ góc độ kinh tế, cụ thể là phân tích chi phí thực thi trực tiếp, phân tích chi phí trong tương quan với lợi ích, và phân tích hiệu quả của chi phí^[42]. Một số nước OECD đã thành lập bộ phận như vậy. Chẳng hạn, ở Hà Lan và Đan Mạch, trong Bộ Tài chính có một bộ phận chuyên đánh giá chi phí thực thi quy định pháp luật, và bộ phận này thực hiện công việc này cho cả các bộ khác. Mục đích của việc đánh giá là nhằm giảm 25% của gánh nặng chi phí hành chính. Đối với RIA, ở các nước, cơ quan soạn thảo chính sách, văn bản quy phạm pháp luật phải là nơi tiến hành thực hiện RIA, không thuê bên ngoài. Nếu thuê, chỉ thuê một số công việc như thu thập thông tin, tập hợp thông tin v.v..[43] Sở dĩ như thế vì họ muốn nâng cao và ràng buộc trách nhiệm của cơ quan soạn thảo đối với chất lượng quy định ban hành; đồng thời nâng cao năng lực của cơ quan soạn thảo qua vừa học vừa làm.

2. Những việc cần làm?

Để công đoạn PTCS được thực hiện hiệu quả, nhất là ở những nước còn ít kinh nghiệm, các chuyên gia khuyến cáo cần xuất bản những cuốn cẩm nang về vấn đề này[44], biên soạn các danh mục những đầu việc cần làm ngay (checklists)[45], tổ chức các khoá tập huấn, hội thảo. Về dài hạn, cần có những nguồn lực riêng để thu thập và phân tích thông tin cần thiết. Trước mắt, có thể tập huấn cho cán bộ các bộ biết cách tận dụng kết quả nghiên cứu của chuyên gia bên ngoài[46]

Đặc biệt, cũng như trong các công đoạn khác, trong công đoạn PTCS rất cần đến sự tham vấn công chúng[47]. OECD đã liệt kê những ích lợi của việc tham vấn đối với PTCS[48]. Một công việc không thể thiếu trong khi PTCS là tham khảo ý kiến giữa các bộ với nhau[49]. Những lợi ích của nó cũng tương tự như tham vấn ý kiến công chúng. Bộ chủ trì PTCS cần có kế hoạch, thời gian và thành lập nhóm làm việc để các bộ liên quan có thể tham gia. Tất nhiên, bộ chủ trì phải thường xuyên cập nhật thông tin cho các bộ khác về quá trình PTCS.

Một điều rất quan trọng là phải thu hút sự tham gia của cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực thi chính sách sau này vào quá trình PTCS. Cách làm này giúp cho việc PTCS có tầm nhìn xa hơn, bao quát hơn, việc thực thi sau này được dễ dàng hơn.

Kết luận

Bài viết này tổng thuật lại lý thuyết và thực tiễn PTCS ở một số nước châu Âu, Bắc Mỹ, Úc, và New Zealand, đặc biệt là các nước chuyển đổi sang kinh tế thị trường như Việt Nam. Như đã thấy, PTCS là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp ở các nước đó, đầu có xuôi đuôi mới lọt, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo ra những đạo luật thích hợp. Cách làm trên đây đã được thử nghiệm, tiến hành ở họ với công nghệ làm luật hợp lý. Thông thường, tiếp thu công nghệ ít bị vướng mắc về tư duy, văn hoá, tư tưởngCho nên, trong trường hợp này, khó có thể nói ta khác để từ chối tiếp nhận. Ngược lại, nếu đưa công đoạn PTCS vào quy trình lập pháp, điều này sẽ giúp cho ra những sản phẩm lập pháp tốt hơn mà thôi.

Tiếc rằng trong quy trình lập pháp nước ta vẫn chưa thấy hình dáng thực sự của PTCS. Điều cần làm là đưa PTCS vào thành công đoạn bắt buộc trong quy trình chính sách và làm luật; tập huấn kiến thức, kỹ năng PTCS, nâng cao năng lực chính sách nói chung của các bộ ngành. Trước mắt, nếu vẫn chưa đưa PTCS thành một công đoạn riêng, ít nhất cũng cần phải cải tiến khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng thực chất hơn, tránh những hiện tượng như giữ chỗ, chạy theo thành tích, cảm tính

(Theo Ths. Nguyễn Đức Lam // Báo Nghiên cứu Lập Pháp Online)