Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các nước (phần II)

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

3. Đặt ra mục tiêu và tìm giải pháp

Sau khi đã xác định được nguyên nhân của vấn đề, bước này nhằm tìm ra phương thức thích hợp nhất để khắc phục các nguyên nhân đó, đặt ra các mục tiêu cụ thể, khả thi nhằm giải quyết vấn đề.

Từ những nguyên nhân đã được định vị ở bước trước, các mục tiêu hướng đến xử lý những nguyên nhân đó.Điều quan trọng nhất là cơ quan PTCS phải chỉ cho được đâu là mục tiêu chính, đâu là mục tiêu phụ khi giải quyết vấn đề. Xác định mục tiêu càng rõ thì giải pháp càng chính xác. Do đó, mục tiêu càng được lượng hoá, càng trọng tâm, càng tinh, càng tốt[19]. Phải đặt ra được những mục tiêu và kết quả cụ thể.

Từ mục tiêu đề ra dẫn đến việc trù liệu và xây dựng các giải pháp có thể phù hợp. Việc chọn lựa giải pháp trong kịch bản của nghị viện hoặc người đứng đầu hành pháp về sau có đúng hay không tuỳ thuộc vào mức độ hợp lý và chính xác của bước đề xuất chọn lựa giải pháp này. Việc tìm kiếm giải pháp cho mục tiêu đề ra bao giờ cũng bắt đầu bằng so sánh hiện trạng với kinh nghiệm, lý thuyết đã được tổng kết cộng với thông tin đã thu thập được. ở đây có các phương án sau[20]: một là, mục tiêu vừa có thông tin đầy đủ, vừa có lý thuyết đã được tổng kết thì dễ suy ra giải pháp hơn. Nhưng lưu ý rằng, cần điều chỉnh những thói quen thành nếp đi kèm với những quy định, chính sách đang tồn tại. Hai là, đã có thông tin đầy đủ, nhưng chưa có lý thuyết để ứng dụng thì kinh nghiệm, tiền lệ là cơ sở để đưa ra giải pháp. Tuy nhiên, cần tránh cứng nhắc khi vận dụng kinh nghiệm hoặc vận dụng bừa bãi, không chọn lọc, có thể làm cho cái sai chồng lên cái sai. Ba là, đã có lý thuyết tổng kết, nhưng thông tin không đầy đủ so với lý thuyết yêu cầu. Lúc này, không nên máy móc áp dụng lý thuyết; cần có những giải pháp gọn nhẹ, thích ứng cao, có thể điều chỉnh nhanh; bổ sung thông tin, khi có bằng chứng xác thực về sự thay đổi của hoàn cảnh, không ngần ngại điều chỉnh giải pháp. Bốn là, khi thiếu cả thông tin, thiếu lý thuyết, lại không có tiền lệ, cần có những giải pháp với khả năng thích ứng cao, có thể điều chỉnh dễ dàng, chi phí thấp.

Có thể gộp các giải pháp thành năm nhóm[21]: thông tin (ví dụ, thông tin quy hoạch đất); nâng cao năng lực của các bên liên quan để họ có thể làm những việc đạt được mục đích của chính sách (ví dụ, nâng cao năng lực của cán bộ địa chính); các công cụ kinh tế như thuế, phí, chi tiêu công; các biện pháp về tổ chức (ví dụ, bảo đảm sự độc lập của toà án; hoặc xã hội hoá dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai); các quy phạm xã hội (tục lệ, đạo đức); các biện pháp hành chính (ví dụ, sửa đổi thủ tục thương thuyết đền bù của chính quyền); quy định pháp luật (ví dụ, bổ sung các quy định về thủ tục công khai và thời điểm ấn định mức giải tỏa, đền bù).

Các nhóm giải pháp này không đứng tách biệt, mà có mối quan hệ với nhau và bổ sung cho nhau. Cần cân nhắc để lựa chọn các giải pháp đã nêu ra để đề xuất giải pháp. Giải pháp làm luật chưa chắc đã tốt nhất, mà thường là tốn kém nhất. Có thể tham khảo giải pháp tương tự của nước ngoài, nhưng không nên máy móc sao chép. Khi tìm kiếm giải pháp, cần tính đến những thay đổi trong tương lai của dân số, kinh tế, công nghệ và những rủi ro kèm theo những thay đổi đó. Đặc biệt, phương án giữ nguyên trạng thường được nhấn mạnh khi cân nhắc giải pháp[22]. Câu hỏi cần giải đáp là: điều gì sẽ xảy ra nếu chính phủ không có biện pháp can thiệp thêm?

Để đề xuất cấp có thẩm quyền chọn lựa giải pháp, cơ quan PTCS cần tiến hành đánh giá các giải pháp, bởi lẽ không phải giải pháp nào cũng tốt như nhau, cho nên việc đánh giá nhằm loại suy, chọn đúng giải pháp tối ưu. Nội dung chính của việc đánh giá xuay quanh định lượng rủi ro, chi phí và lợi ích mà từng giải pháp có thể tạo ra khi nó trở thành quy định pháp luật để làm sao lợi ích phải lớn hơn chi phí. Quá trình so sánh những đánh giá này với kết quả đặt ra ban đầu có thể phân hạng được các giải pháp. Lý luận, kinh nghiệm, tiền lệ, công cụ định lượng, và dĩ nhiên thông tin đều được dùng.

4. Lên kịch bản khả thi

Bước cuối cùng trong PTCS là lập đề án khả thi bao gồm danh mục các giải pháp và kịch bản của từng giải pháp có thể được chọn để thể hiện thành dự luật theo quan điểm của cơ quan PTCS. Mỗi giải pháp phải mô phỏng đầy đủ thực tế như khi giải pháp đã ra ngoài đời thật (Xem bảng dưới đây). Điều quan trọng nhất đối với kịch bản là cảnh nào, vai nào ra trước, cảnh nào, vai nào xuất hiện sau, vai nào chủ đạo, vai nào làm nền[23] Đây chính là thao tác sắp xếp thứ tự các giải pháp. Nó quan trọng vì nếu sắp xếp sai có thể làm giải pháp mong muốn bị bác bỏ và ngược lại.

Bảng: Các phương án của chính sách chống hút thuốc lá, bảo vệ sức khoẻ cộng đồng

Do bước sắp xếp này được tiến hành sau khi đã đánh giá giải pháp, một khi đã được đưa vào kịch bản, các giải pháp phải có lợi ích lớn hơn chi phí. Tuy nhiên, việc ưu tiên giải pháp nào còn phụ thuộc vào ngân sách và quan điểm chính trị ở từng thời điểm. Do đó, có thể xảy ra những phương án sau đây[24]: Thứ nhất, chú trọng hơn đến việc tối thiểu hoá chi phí, khi ngân sách nhà nước hạn hẹp. Thứ hai, chú trọng hơn đến việc tối đa hoá lợi ích, khi đối tượng hưởng thụ lợi ích của chính sách, pháp luật càng rộng càng tốt, dù chi phí có thể rất cao, chẳng hạn như xoá đói giảm nghèo, phổ cập giáo dục, bảo hiểm y tế, xây dựng cơ sở hạ tầng. Thứ ba, chú trọng lợi ích ròng, khi lấy lợi ích trừ đi các chi phí, giải pháp nào mang lại lợi ích ròng lớn nhất thì được chọn, chẳng hạn trong đầu tư, tài chính, ngân hàng. Nếu theo tiêu chí này, dù giải pháp A có diện phân phối lợi ích rất rộng nhưng vẫn phải nhường bước trước giải pháp B có hiệu quả ròng lớn hơn. Thứ tư, chú trọng tỷ suất lợi ích, khi mối quan tâm là với cùng một đồng chi phí bỏ ra, giải pháp nào mang lại mức lợi ích cao nhất sẽ được chọn. Tất cả các phương án kịch bản này đều cần được đệ trình để cấp có thẩm quyền quyết định lựa chọn.

Cuối cùng, lập đề án khả thi để truyền thông chính sách, đề xuất thực hiện chính sách kèm theo các biện pháp bảo đảm thực hiện. Đề án khả thi nhằm triển khai thực hiện giải pháp tối ưu. Đây có thể là một dự án sửa đổi nghị định, sửa đổi luật hoặc đề án hành chính để giải quyết theo vụ việc. Đề án cần chỉ rõ vai trò của chính phủ, các cơ quan chính phủ. Đề án này phải kèm theo sự phân tích cụ thể các điều kiện bảo đảm khả thi và thực hiện đề án theo thủ tục hành chính hoặc lập pháp.

(Theo Ths. Nguyễn Đức Lam // Báo Nghiên cứu Lập Pháp Online)