Ai thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN?

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Minh họa: Khều.

Vấn đề quản lý có hiệu quả doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã được đặt ra từ nhiều năm nay, nhưng đến nay, sau hai thập kỷ cải cách DNNN, vẫn chưa tìm ra các giải pháp hữu hiệu.

Khoảng trống pháp lý

Đến thời điểm này, khi Luật DNNN đã hết hiệu lực, các DNNN không kịp cổ phần hóa trước ngày 1-7-2010 (ngày Luật DNNN hết hiệu lực) thì chuyển đổi sang mô hình công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP.

Tuy nhiên, việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu tại các công ty mới chuyển đổi này lại chưa có quy định pháp lý nào điều chỉnh, vì Nghị định 132/2005/NĐ-CP hướng dẫn về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với DNNN vẫn chưa có văn bản thay thế.

Khoảng trống pháp lý này đang khiến các DNNN, đặc biệt là các tập đoàn, tổng công ty lớn, không biết phải thực hiện theo quy định nào trong khi chờ Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo nghị định sửa đổi Nghị định 132 để trình Chính phủ ban hành.

Tuần trước, như một giải pháp tình thế, Phó thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng đã ký ban hành Văn bản 1626, tạm thời quy định các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu áp dụng các quy định về tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước tại Nghị định 25/2010. Đối với các tổng công ty 91, áp dụng các quy định tại Nghị định 132/2005, Nghị định 86/2006 và Nghị định 25/2010. Còn các tập đoàn kinh tế nhà nước thì áp dụng các quy định tại Nghị định 101/2009...

Thực tế hoạt động của các DNNN trong thời gian qua, theo các quy định này, cũng đã chứng tỏ việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với DNNN có nhiều bất cập, không phù hợp với thực tiễn và không mang lại hiệu quả trong việc quản lý vốn nhà nước tại DNNN.

Các DNNN với nhiều đặc thù về quy mô (tập đoàn kinh tế), về lĩnh vực hoạt động (an ninh, quốc phòng, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế như điện, dầu khí, viễn thông...), về tính chất hoạt động (công ích và kinh doanh) cần có những cơ chế, quy định quản lý riêng.

Dù đã chuyển đổi về mô hình, nhưng thực chất họ vẫn là doanh nghiệp hoạt động bằng vốn của Nhà nước, nên Nhà nước vẫn phải quản lý chặt chẽ hơn, khác với các doanh nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp.

Ai thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu?

Khó khăn nhất của vấn đề này là thực hiện việc quản lý của chủ sở hữu theo mô hình nào? Với Nghị định 132 thì quản lý theo mô hình quản lý tập trung, Nhà nước là chủ sở hữu đối với công ty nhà nước, Chính phủ thống nhất quản lý và trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu.

Lý thuyết là như vậy, nhưng thực tế Chính phủ không thể trực tiếp quản lý hoạt động của hàng ngàn DNNN, nên lại ủy quyền cho các bộ, phân cấp cho UBND các tỉnh thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu. Thủ tướng không thể trực tiếp thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với hàng chục tổng công ty nhà nước nên lại ủy quyền cho các bộ, UBND các tỉnh.

Việc có quá nhiều đầu mối thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đã dẫn đến hệ quả là quản lý không hiệu quả, mỗi cơ quan làm một phần, không có ai chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện, tình trạng “cha chung không ai khóc” kéo dài, không có hồi kết. Vốn nhà nước cấp cho DNNN do doanh nghiệp tự quyết định việc sử dụng, sử dụng xong báo cáo bộ/UBND tỉnh, rồi lại được tổng hợp tiếp tục báo cáo lên cấp trên.

Những báo cáo định kỳ như vậy hầu như không mang lại hiệu quả gì, chỉ đến khi xảy ra hậu quả sử dụng vốn nhà nước không hiệu quả, lỗ triền miên, có nguy cơ phá sản như vụ Vinashin thì mới đặt ra vấn đề trách nhiệm của cơ quan quản lý vốn nhà nước.

Như cách lý giải của các cơ quan quản lý hiện nay là Chính phủ thống nhất quản lý, cái gì cũng báo cáo Chính phủ, chờ Chính phủ cho ý kiến chỉ đạo, còn việc thực hiện sẽ được Chính phủ ủy quyền, phân cấp, nên chẳng phải lo chịu trách nhiệm về hệ quả. Do đó, cần sớm nghiên cứu thành lập một cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp thực hiện chức năng quản lý đối với DNNN. Đây sẽ là đầu mối thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu, quản lý vốn nhà nước tại DNNN.

Có tổ chức theo mô hình tập trung đầu mối, tập trung quyền lực, thực hiện trực tiếp quyền và nghĩa vụ, chịu trách nhiệm toàn bộ kết quả sử dụng vốn nhà nước tại DNNN mới có thể giải quyết được vấn đề nêu ra ở trên. Để có thể tổ chức theo mô hình tập trung, thì cơ quan này phải có vị trí, vai trò độc lập, không nên trực thuộc bộ nào, vì hiện nay bộ nào cũng có chức năng góp vốn vào DNNN nên sẽ không bảo đảm khách quan, công bằng khi thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với các DNNN đó.

Chính vì lúng túng chưa xác định được việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu là tập trung hay phân tán nên các công cụ để thực hiện quyền và nghĩa vụ này cũng chưa được thiết kế để sử dụng có hiệu quả. Chủ sở hữu có quyền nhưng lại không thực hiện được quyền đối với DNNN vì thiếu cơ chế quản lý các công cụ này.

Có ý kiến, nên giao cho Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) trực thuộc Bộ Tài chính hay giao cho Hội đồng thành viên của công ty, Thủ tướng hay Bộ trưởng bổ nhiệm chủ tịch Hội đồng thành viên, kiểm soát viên của công ty mẹ. Dù giao cho ai thì cũng cần bảo đảm nguyên tắc phải có cá nhân chịu trách nhiệm về việc ra quyết định, chứ không thể để tình trạng tập thể ra quyết định và không ai chịu trách nhiệm về các quyết định sai.

Các cơ chế giám sát nhằm vào trách nhiệm cá nhân thì mới hiệu quả, chứ giám sát cơ quan, tổ chức thì hết nhiệm kỳ là hết trách nhiệm.

Việc các DNNN áp dụng các mô hình quản lý theo Luật Doanh nghiệp đối với công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là chưa đầy đủ vì DNNN khác với các doanh nghiệp thông thường là do Nhà nước cấp vốn nên Nhà nước phải có cơ chế quản lý phần vốn đó chặt chẽ, đúng mục đích. Các quy định hiện hành chủ yếu là giám sát, đánh giá hiệu quả của DNNN thực ra chỉ là hậu kiểm, nhưng hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp diễn ra liên tục, thay đổi nhanh chóng, nếu không có chỉ đạo, quản lý trực tiếp mà chỉ giám sát từ bên ngoài thì sẽ khó tránh khỏi tình trạng “mất bò mới lo làm chuồng”.

Mặt khác, nếu quản lý chặt quá thì doanh nghiệp sẽ mất hết tính tự chủ trong sản xuất, kinh doanh, cái gì cũng phải xin ý kiến chỉ đạo thì sẽ dẫn đến chậm trễ, ách tắc cho hoạt động của doanh nghiệp. Trong khi đó những năm gần đây, tuy số DNNN giảm về lượng nhưng quy mô, lĩnh vực hoạt động thì lại phát triển nhanh chóng, tập đoàn, tổng công ty, DNNN nào cũng hoạt động đa ngành, đa lĩnh vực. Vì vậy, không thể có cơ quan nào có thể quản lý trực tiếp được tất cả các hoạt động của DNNN.

Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng, chỉ có thể quản lý, kiểm soát có hiệu quả hoạt động của DNNN nếu số lượng DNNN còn ít (càng ít càng kiểm soát tốt). Vì vậy, DNNN chỉ nên hoạt động trong lĩnh vực đặc thù cần sự điều tiết của Nhà nước như dầu khí, năng lượng và chỉ nên duy trì độc quyền nhà nước trong một vài lĩnh vực công cộng như hàng không, đường sắt.