Hạn chế ngân sách mềm, đói đầu tư và trò chơi Ponzi

Đâu là nguyên nhân dẫn đến tình trạng đầu tư đầy rủi ro và hiệu quả sản xuất kinh doanh thấp của các tổng công ty nhà nước?

Nhà kinh tế học János Kornai người Hungari, từ những năm 1975-1980, đã chỉ ra nguyên nhân chính khiến các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sản xuất không có hiệu quả, lâm vào tình trạng thiếu thốn triền miên và siêu lạm phát chính là hạn chế ngân sách mềm (soft budget constraints) đối với các doanh nghiệp nhà nước và đói đầu tư (investment hunger) của các doanh nghiệp này.

Hạn chế ngân sách mềm có nghĩa là nhà nước thông qua trợ cấp, miễn giảm thuế, ấn định giá đầu vào, ấn định giá đầu ra, tín dụng ưu đãi hoặc tín chấp... để giúp tạo ra tăng trưởng “giả tạo” cho các doanh nghiệp nhà nước (tăng trưởng của doanh nghiệp không hề liên quan đến tình hình tài chính ở hiện tại và tương lai của doanh nghiệp) và cứu vớt các doanh nghiệp này khỏi thua lỗ và phá sản với bất kỳ giá nào.

Các lãnh đạo của doanh nghiệp không có động lực để thay đổi công nghệ và sáng tạo để đa dạng sản phẩm, nâng cao chất lượng và đầu tư ngược dòng vào các sản phẩm và dịch vụ đầu vào cho sản xuất đòi hỏi nhiều công sức, thời gian đầu tư lâu và thu lợi chậm.

Thay vì đó, để đạt được các kế hoạch như cấp quản lý trên đề ra, các doanh nghiệp này đầu tư liên tục vào những nhà máy và công nghệ hiện có để tăng sản xuất một số ít các sản phẩm cuối cùng. Các kế hoạch lại thường viển vông để theo đuổi mục tiêu công nghiệp hóa và trực tiếp giảm tình trạng thiếu thốn trong nền kinh tế. Tình trạng thiếu thốn càng gay gắt, các doanh nghiệp càng có lý do để xin nhà nước nhiều vốn để đầu tư, điều mà Kornai gọi là “đói đầu tư”.

Bơm vốn và tín dụng

Theo IMF, trong năm 2005 và 2006, Nhà nước đã bảo lãnh cho phát hành trái phiếu doanh nghiệp trong nước trị giá khoảng 1.200 tỉ đồng cho Tổng công ty Điện lực (EVN) và Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (Petro Vietnam). Việc bảo lãnh phát hành trái phiếu này đã được thực hiện cho các tập đoàn và tổng công ty khác như Vinashin.

Đáng nói là, những trái phiếu này lại thường được mua bởi chính các ngân hàng thương mại nhà nước khi mà lợi tức của nó rất thấp. Trong các chuyến viếng thăm chính thức nước ngoài, Chính phủ “làm chứng” để các tổ chức tài chính nước ngoài bảo lãnh phát hành trái phiếu ra nước ngoài, tạo nguồn vốn cho các tổng công ty.

Ví dụ, Ngân hàng Credit Suisse (Thụy Sỹ), Ngân hàng BNP (Pháp) và Ngân hàng Deutsche Bank (Đức) đã đồng ý đứng ra bảo lãnh phát hành trái phiếu tạo nguồn vốn cho Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam - Vinashin) (750 triệu USD trái phiếu quốc tế) và Tổng công ty Dệt may Việt Nam - Vinatex (dự kiến 500 triệu USD trái phiếu doanh nghiệp ra thị trường quốc tế).

Chính phủ cũng bảo lãnh các hợp đồng tín dụng giữa các ngân hàng nước ngoài với các tổng công ty. Credit Suisse đã đồng ý cho Vinashin vay 600 triệu USD và sau đó là cam kết cho vay đến 1 tỉ USD cho Vinashin và cho Vinalines để mua tàu của Vinashin.

Deutsche Bank cũng đồng ý cấp các khoản tín dụng cho Vinashin và Vinatex trong chuyến công du của Thủ tướng đến Đức vào tháng 3/2008. Chính phủ Ba Lan (70 triệu USD và 300 triệu USD) và Chính phủ Trung Quốc (100 triệu USD) cũng đồng ý các khoản tín dụng ưu đãi cho Vinashin dưới sự bảo lãnh của Chính phủ.

Ngân hàng Phát triển (VBD), Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Agribank) và các ngân hàng thương mại nhà nước, Vietcombank, Vietinbank và BIDV, vẫn tiếp tục được coi là các công cụ để Nhà nước bơm thêm tín dụng cho các tập đoàn và tổng công ty.

Những hình thức bắt buộc cho vay vượt ngoài mức an toàn tín dụng đã và đang diễn ra dưới các cách khác nhau cho các tập đoàn và tổng công ty khác. Vinashin có được hợp đồng đóng tàu 53.000 tấn của Công ty Graig chính là nhờ yêu cầu của Chính phủ đối với bốn ngân hàng nhà nước bảo lãnh tiền đặt cọc của Graig, đôi khi vượt quá mức an toàn cho ngân hàng.

Trong tháng 5/2007, ngay sau khi Tổng công ty Thép (VSC) được chuyển đổi sang mô hình mẹ con thì Vietcombank cũng bảo lãnh phát hành trái phiếu trong nước trị giá 400 tỉ đồng với cam kết sẽ mua một phần hoặc tất cả số trái phiếu và chuyển đủ tiền cho VSC đúng thời hạn.

Không rõ đây có phải là cách thức VSC vay thêm tiền của Vietcombank vượt quá định mức an toàn khi mà nó vẫn chưa có khả năng trả nợ hết số nợ 51,578 triệu USD (trong tổng nợ 119,58 triệu USD từ cả VBD và các nguồn khác) vào năm 2002 để xây nhà máy thép tấm lá Phú Mỹ.

Trong các báo cáo tài chính của các ngân hàng thương mại nhà nước này vẫn tồn tại một khoản mục là “cho vay chỉ định và theo kế hoạch của Nhà nước”, ngầm hiểu là cho các dự án quốc gia do các tổng công ty nhà nước quản lý.

Hỗ trợ dưới hình thức khác

Có thể phân loại các tập đoàn và tổng công ty thành ba nhóm.

Nhóm thứ nhất là các tổng công ty trong các lĩnh vực được bảo hộ để thay thế nhập khẩu. Các công ty này như VSC, Tổng công ty Hóa chất, Tổng công ty Xi măng, Tổng công ty Giấy đã và đang được bảo hộ bằng hàng rào phi thuế và thuế quan và trợ cấp bằng ấn định giá đầu vào. Cho đến gần đây họ được độc quyền và được bảo hộ nên rất ít áp lực cạnh tranh. Các tổng công ty này đã và đang mắc phải căn bệnh “đói đầu tư”.

Họ đã đầu tư quá nhiều vào sản xuất với công nghệ lạc hậu, các loại sản phẩm cuối cùng không có chất lượng cao, trong khi lại rất ít sản xuất các sản phẩm đầu vào và các sản phẩm cuối cùng chất lượng tốt. Công nghệ lạc hậu khiến chi phí sản xuất cao, hao tổn nhiều tài nguyên và ô nhiễm môi trường.

Họ thất bại trong việc đạt được hiệu quả kinh tế nhờ quy mô (economies of scale) mà Chính phủ mong muốn khi quyết định hình thành nên họ. Mặc dù được gọi là tập đoàn và tổng công ty, nhưng họ bao gồm những nhà máy, phân xưởng và nông trường với quy mô nhỏ so với tiêu chuẩn của ngành, nằm rải rác ở các tỉnh trải dài đất nước. Các nơi sản xuất này lại không gần với vùng nguyên liệu, hoặc cảng biển để vận chuyển có hiệu quả các đầu vào cho sản xuất và sản phẩm cuối cùng đi tiêu thụ.

Một nhóm khác là những tổng công ty có đặc quyền nắm giữ tài nguyên quốc gia. Họ nắm các loại tài nguyên trong lòng đất như dầu lửa (Petro Vietnam), than đá và các khoáng sản (Vinacomin). Hay họ nắm giữ rất nhiều đất rừng và cao nguyên như Tập đoàn Cao su (VRC) hoặc rất nhiều đất đai và cảng biển dọc theo chiều dài đất nước như Vinashin. Họ thực sự độc quyền và củng cố được quyền lực của mình trong nền kinh tế không phải bằng việc tăng giá trị sản phẩm làm ra để phục vụ các ngành trong nước và xuất khẩu mà dựa vào đặc quyền sử dụng tài nguyên.

Nhóm cuối cùng là những tổng công ty sản xuất các sản phẩm hướng vào xuất khẩu như Vinatex, Tổng công ty Da giày hay Tổng công ty Thủy sản. Những tổng công ty này phải cạnh tranh nhiều hơn với các công ty tư nhân và doanh nghiệp nước ngoài, không phải tại thị trường trong nước mà để nhận đơn đặt hàng xuất khẩu. Các tổng công ty này vẫn thực hiện các hợp đồng gia công là chủ yếu và không thu được nhiều giá trị gia tăng do không tự túc được đầu vào hoặc do không có kênh phân phối đến khách hàng cuối cùng ở nước ngoài.

Ngoài ra, trong cuộc cạnh tranh họ đã tỏ ra là kém hiệu quả hơn các doanh nghiệp tư nhân và nước ngoài. Vinatex đặc biệt trong nhóm nhận được rất nhiều ưu đãi xuất khẩu và tín dụng để thực hiện chương trình tăng tỷ lệ nội địa hóa thông qua chương trình 1 tỉ mét vải, nhưng kết quả là hết sức khiêm tốn so với những nỗ lực của khu vực doanh nghiệp nước ngoài và tư nhân.

Việc chuyển đổi các tổng công ty này theo mô hình mẹ con không hề làm tăng hiệu quả kinh tế nhờ quy mô vì quy mô của công ty mẹ cũng như các doanh nghiệp thành viên không được mở rộng, vẫn phân tán và nhỏ lẻ. Việc cổ phần hóa đang tăng thêm nguồn vốn cho các tổng công ty và tăng thêm đôi chút quyền tự chủ cho lãnh đạo các tổng công ty. Nhưng nhân sự trong ban lãnh đạo của các tổng công ty thì lại không thay đổi.

Việc tăng thêm quyền hạn cho họ, đặc biệt là việc được phép đa dạng hóa các lĩnh vực sản xuất kinh doanh kết hợp với việc Chính phủ tiếp tục giúp họ không có hạn chế ngân sách đang dẫn đến việc họ tiếp tục “đói đầu tư” để đầu tư không có hiệu quả hoặc mong muốn chuyển mình thành những định chế tài chính nhiều hơn là chuyên vào lĩnh vực sản xuất chính của họ.

Với lý do Việt Nam đang thiếu gần nửa năng lực về sản xuất phôi thép và thiếu hoàn toàn năng lực sản xuất thép tấm lá, cả Vinashin, VSC, GERUCO và một số tổng công ty nhà nước cấp tỉnh đang liên doanh với các công ty nước ngoài để thực hiện các dự án liên hợp thép khổng lồ từ 1 tỉ đến gần 10 tỉ USD (nếu tính cả các dự án 100% FDI thì lên đến gần 10 dự án) bất chấp rất nhiều ý kiến chuyên gia về nguy cơ thừa công suất, thiếu quan tâm đến khả năng cung cấp các đầu vào điện và quặng sắt cho tất cả các dự án, mức độ ô nhiễm môi trường và năng lực tài chính và công nghệ của các đối tác đầu tư để có thể thực sự hoàn thành được các dự án.

Câu hỏi đặt ra là liệu các doanh nghiệp nước ngoài có đang dựa vào cam kết tiếp tục bảo hộ ngành thép trong nước của Chính phủ trong chiến lược phát triển ngành thép 2007-2015 và vào vị thế của các tập đoàn nhà nước để thu lợi cho mình. Hơn thế, VSC cũng đang sử dụng nguồn vốn từ cổ phần hóa và từ “hạn chế ngân sách mềm” để đầu tư vào các dự án quy mô nhỏ.

Tương tự, với mong muốn trở thành nước đứng đầu thế giới về đóng tàu, Vinashin đang huy động số vốn 3,8 tỉ USD để đầu tư đồng loạt vào 17 nhà máy đóng tàu, sáu khu công nghiệp đóng tàu và bảy tổ hợp đóng tàu dọc theo bờ biển của Việt Nam (họ có tổng cộng 70 dự án đang thực hiện).

Vấn đề nổi cộm mà nhiều chuyên gia bình luận về chiến lược đầu tư của Vinashin là liệu có nên đầu tư quá nhiều vào ngành này khi mà tỷ suất lợi nhuận rất thấp (số liệu cho ba công ty đóng tàu lớn nhất của Việt Nam là dưới 1%) và rủi ro lỗ do chênh lệch lớn giá nguyên liệu đầu vào và giá tàu giữa lúc ký hợp đồng và giao tàu.

Có thể những đầu tư này đang tạo ra tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn hiện tại, nhưng là một sự lãng phí nguồn vốn khan hiếm trong dài hạn.

Lấy nợ nuôi nợ

Vấn đề của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước hiện nay không chỉ là “đói đầu tư” như Kornai nhận định mà còn có những đặc điểm của “công ty Ponzi” mà giáo sư kinh tế học Hyman Minsky nhận định là nguyên nhân dẫn đến bất ổn định tài chính của nền kinh tế đóng cũng như nền kinh tế mở và có người cho rằng có thể giải thích được nguyên nhân của cuộc khủng hoảng tài chính hiện nay.

Theo Minsky, nếu các công ty không phải quan tâm đến khả năng bị phá sản (đối với các tập đoàn và tổng công ty nhà nước tại Việt Nam là nhờ vào hạn chế ngân sách mềm mà Nhà nước ban cho) thì họ sẽ có xu hướng sử dụng nợ, đặc biệt là các khoản nợ ngắn hạn để trả các khoản nợ dài hạn (có thể là được dùng để đầu tư) giống như nhà đầu cơ Ponzi, người Ý đã từng làm trước đây để trở nên giàu có và sau đó bị vỡ lở và vào tù.

Không chỉ có Vinashin được hưởng nhiều khoản vay bằng ngoại tệ và được bảo lãnh của Chính phủ để vay từ thị trường nước ngoài, một số các tập đoàn và tổng công ty lớn như VSC, Vinatex, EVN và Vinalines cũng đang được hưởng những ưu đãi tương tự.

Không rõ khả năng trả nợ của Vinashin như thế nào nhưng như đã nêu ở trên đóng tàu là ngành có lợi nhuận rất thấp, và người đứng đầu Vinashin đã nói rằng hiệu quả của khoản chuyển giao phát hành trái phiếu quốc tế 750 triệu USD chỉ có thể biết trong vòng 10 năm nữa, cũng tương tự như việc lãnh đạo EVN cho rằng, họ phải đa dạng hóa các lĩnh vực kinh doanh để “lấy ngắn nuôi dài”.

Bộ Tài chính đã từng tuyên bố rằng các tập đoàn và tổng công ty đang sử dụng nợ để đầu tư ra khỏi lĩnh vực kinh doanh chính vào bất động sản và chứng khoán. Liệu sự “vỡ bong bóng” của cả hai thị trường này trong vòng một năm nay có khiến cho các khoản đầu tư của họ thua lỗ và họ đang đòi được vay thêm để trả các khoản nợ phát sinh do sự vỡ bong bóng này.

Để chống lạm phát, Chính phủ yêu cầu các tập đoàn và tổng công ty dừng hoặc hoãn các dự án và giảm chi đầu tư. Nhưng sự thắt chặt tín dụng chỉ kéo dài chưa được nửa năm. Vinashin đã trở thành tập đoàn đầu tiên được nhà nước “linh hoạt” cho phép đi vay tiếp để “thực hiện” các dự án “trọng điểm” trước cả khi Chính phủ chính thức tuyên bố nới lỏng hơn chính sách tiền tệ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa có thể vay vốn khôi phục sản xuất kinh doanh.

Việc mở rộng cổ phần hóa tới các tổng công ty nhà nước và chuyển đổi các tổng công ty này theo mô hình công ty mẹ con đã cho thấy là chưa đủ để nâng cao hiệu quả sản xuất và đầu tư của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Dựa vào quy định của Chính phủ là các tập đoàn và tổng công ty chuyển đổi sang mô hình mẹ con thì nên đa dạng hóa sản xuất kinh doanh, các tổng công ty đã đầu tư tràn lan vào những lĩnh vực đầu cơ như các số liệu công bố cho thấy. Họ đang thu được lợi từ việc chuyển sang nền kinh tế thị trường nhưng họ lại không bị áp đặt nhiều kỷ luật hơn từ thị trường.

Bài học rút ra từ giai đoạn tăng chi đầu tư chóng mặt nhưng hiệu quả đầu tư thấp và tăng tín dụng quá lớn để đầu tư vào các lĩnh vực bong bóng như bất động sản và chứng khoán, mà chủ thể chính của những khoản đầu tư này chính là các tập đoàn và tổng công ty cho thấy tăng trưởng kinh tế dựa vào kích cầu đầu tư trong giai đoạn mở cửa nền kinh tế nhưng không đi liền với việc giám sát đầu tư và củng cố năng lực của phía cung thì rủi ro là rất lớn.

Mượn lời một lãnh đạo của VRC cho rằng các tập đoàn và tổng công ty đầu tư nhiều vào khu đô thị và khu công nghiệp bởi họ có vốn và đất đai nhiều mà các doanh nghiệp khác khó có được cho thấy hạn chế ngân sách mềm đi liền với sự thiếu giám sát và quản lý của Nhà nước có thể khuyến khích các tập đoàn và tổng công ty nhà nước trở thành các “công ty Ponzi” và đặt nền kinh tế trước rủi ro bất ổn tài chính.

[ Trở về]