Chính sách khoan hồng - Công cụ hữu hiệu khám phá các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh[1]

Trong kết luận về hành vi này tại Bản giới thiệu 1998 của Hội đồng hành động hiệu quả đối phó với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) nhận định “Thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng là hành vi vi phạm nghiêm trọng Luật Cạnh tranh”. Hành vi này bao gồm “các thỏa thuận giữa các doanh nghiệp kinh doanh trên thị trường nhằm ấn định giá, hạn chế nguồn cung của sản phẩm, thông đồng đấu thầu và phân chia thị trường tiêu thụ”, “gây thiệt hại cho người tiêu dùng ở nhiều quốc gia bằng cách tăng giá thành sản phẩm và hạn chế nguồn cung”. Các hành vi này làm “sai lệch thương mại thế giới” bằng cách tạo ra “sức mạnh thị trường, làm lãng phí và giảm hiệu quả của môi trường kinh doanh”[2].

Các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận thông đồng với nhau một cách bí mật. Trong một số trường hợp, họ phác thảo các kế hoạch phối hợp hành động kỹ lưỡng, nhằm che giấu các thỏa thuận thông đồng bên trong. Khi cơ quan cạnh tranh bắt đầu nhận thấy dấu hiệu của một vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và ra quyết định điều tra sơ bộ thì những doanh nghiệp này không sẵn sàng hợp tác. Thực tế cho thấy rằng, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là một dạng hành vi có tính khác biệt so với các hành vi hạn chế cạnh tranh khác, do vậy, để đưa các vụ việc này ra ánh sáng, cần có các biện pháp điều tra đặc biệt tương ứng.

Trong thời gian gần đây, các cơ quan cạnh tranh ở nhiều nước đã chú trọng cải tiến các biện pháp điều tra để việc điều tra có hiệu quả và thực tế đã đạt được một số kết quả quan trọng, tuy nhiên trên bình diện chung, việc đối phó với các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh vẫn còn tồn tại nhiều bất cập.

Thành công của một cuộc điều tra vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bắt nguồn chủ yếu từ việc thu thập được các thông tin từ phía “người trong cuộc” - các bên tham gia thỏa thuận. Trên cơ sở đó, một trong những nhiệm vụ khó khăn của cơ quan cạnh tranh là làm thế nào thu hút được sự hợp tác từ chính các bên trong thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Thông thường, nếu không được hưởng lợi thì các doanh nghiệp kinh doanh hiếm khi hợp tác với các cơ quan cạnh tranh, tuy nhiên, một trong những cách động viên họ cung cấp các thông tin là cam kết sẽ miễn hoặc giảm các chế tài mà họ có thể bị áp dụng trong quá trình tố tụng. Hầu như các nuớc trên thế giới đều quy định về chế định giảm hình phạt (thông thường là phạt tiền trên cơ sở doanh thu) khi doanh nghiệp kinh doanh hoặc cá nhân hợp tác với cơ quan điều tra trong quá trình điều tra vụ việc. Trong những năm gần đây, việc khuyến khích sự hợp tác của “người trong cuộc” đã có những bước tiến quan trọng - và được xây dựng thành “chính sách khoan hồng”.

ủy ban cạnh tranh của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đã có những nghiên cứu cụ thể về các quy định trong chính sách khoan hồng và vào năm 2001, tổ chức này đã ban hành Bản báo cáo nghiên cứu về chính sách khoan hồng đối phó với các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh không được hưởng miễn trừ[3]. Những điểm cơ bản của bản báo cáo là:

Về cơ bản, một chính sách khoan hồng cam kết cho duy nhất doanh nghiệp hoặc cá nhân đầu tiên hợp tác đầy đủ với các cơ quan điều tra vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh một cơ chế ân xá hoặc miễn trừ các chế tài đối với hành vi vi phạm mà họ đã thực hiện. Thực tế cho thấy rằng, một chính sách khoan hồng được cơ cấu hợp lý có thể làm tăng đáng kể tỷ lệ thành công trong nỗ lực chống lại các thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh.

Trong trường hợp các bên tham gia thỏa thuận nhận thấy rằng, họ có khả năng phải đối mặt với các chế tài nghiêm khắc do hành vi vi phạm của họ và xuất hiện những quan ngại về tính bền vững của thỏa thuận ngầm, đồng thời, họ nhận thức được chỉ có người đầu tiên hợp tác với cơ quan điều tra mới có thể nhận được lợi ích đầy đủ nhất từ chính sách khoan hồng, thì lúc này chính sách khoan hồng sẽ phát huy hiệu quả khuyến khích tối đa trong việc loại bỏ được các vụ thông đồng. Trong những năm gần đây, chính sách này đã mang lại rất nhiều thành công trong quá trình điều tra các vụ thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh có quy mô lớn, gây chú ý của dư luận. Hoa Kỳ và ủy ban Châu Âu đã áp dụng rất thành công chính sách này, và nếu không áp dụng chính sách này thì còn rất nhiều vụ việc gây hạn chế cạnh tranh lớn không bị lôi ra ánh sáng.

Hoa Kỳ là nước đầu tiên trên thế giới đưa ra chính sách khoan hồng và áp dụng trong cùng năm 1978. Trong một thời gian dài, nước này đã chủ động khởi tố các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh dưới dạng tội phạm, các cá nhân và doanh nghiệp tham gia thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng đều bị coi là đối tượng áp dụng hình phạt, thậm chí riêng cá nhân còn bao gồm cả hình phạt tù (hiện nay thời hạn tương đối ngắn và không áp dụng phổ biến). Các cá nhân hợp tác với cơ quan điều tra cũng có thể nhận được sự miễn trừ hoặc giảm nhẹ hình phạt, tuy nhiên những lợi ích mà cá nhân được hưởng không thể so sánh được với lợi ích mà một doanh nghiệp có được, nếu họ tự nguyện hợp tác với vai trò một thực thể độc lập. Năm 1978, tại Hoa Kỳ, chính sách này được áp dụng như một dạng cơ hội dành cho các doanh nghiệp, đặc biệt chương trình còn quy định Bộ Tư pháp phải xem xét loại bỏ các hình phạt đối với doanh nghiệp tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mà tự thú và hợp tác điều tra trong trường hợp Bộ Tư pháp chưa nắm bắt được thông tin về vụ việc này.

Tuy nhiên, một chương trình mới mẻ chắc chắn không thể mang lại thành công ngay lập tức. Trong suốt 15 năm sau đó, chính sách này chỉ được áp dụng trung bình mỗi năm một lần. Vào năm 1993, Bộ Tư pháp đã tiến hành một số thay đổi quan trọng. Trước đây, theo chương trình cũ thì doanh nghiệp chỉ được hưởng khoan hồng trong trường hợp Bộ Tư pháp chưa hề có thông tin về vụ thông đồng và chưa tiến hành điều tra vụ việc, nhưng ở chương trình mới, doanh nghiệp vẫn có thể hưởng khoan hồng nếu Bộ Tư pháp đã tiến hành điều tra vụ việc nhưng vẫn chưa thu thập được đầy đủ các chứng cứ cần thiết buộc doanh nghiệp đã nộp đơn phải tự thú về hành vi thông đồng của mình. Mặt khác, theo chương trình cũ, một doanh nghiệp nộp đơn không thể đảm bảo rằng họ có thể được hưởng khoan hồng nếu đáp ứng được các điều kiện cần thiết, họ vẫn có thể là đối tượng áp dụng hình phạt theo quyết định của Bộ Tư pháp. Theo chương trình mới, doanh nghiệp nộp đơn được tự động hưởng cơ chế khoan hồng trong trường hợp Bộ Tư pháp chưa có thông tin gì về vụ thông đồng, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.

Sau cùng, khi một doanh nghiệp có thể được hưởng khoan hồng theo chương trình ban đầu, ban lãnh đạo của doanh nghiệp tham gia vào thỏa thuận vẫn có nguy cơ bị khởi tố cá nhân, mặc dù trước đó họ có thể được hưởng lợi ích cá nhân từ việc hợp tác với cơ quan điều tra trước đó. Sau khi sửa đổi năm 1993, ban lãnh đạo của một doanh nghiệp đã được hưởng miễn trừ theo cơ chế tự động thì cũng được hưởng miễn trừ nếu họ hợp tác đầy đủ (trong trường hợp cuộc điều tra chưa bắt đầu tiến hành trước khi doanh nghiệp nộp đơn).

Những sửa đổi trên đã có ảnh hưởng sâu sắc đến chính sách này. Tỷ lệ đơn thông báo của doanh nghiệp tăng từ mức một đơn trong một năm lên đến mức xấp xỉ một đơn một tháng.Các đơn xin hưởng khoan hồng đã trực tiếp mang lại thành công trong quá trình khởi tố các vụ nghiêm trọng gây xôn xao dư luận như vụ thỏa thuận liên quan đến các chất sinh tố (vitamins), điện cực than chì, xây dựng đường biển và bán đấu giá các sản phẩm mỹ thuật. Từ năm 1998 đến năm 2002, tiền phạt áp dụng trong các vụ việc có đơn xin hưởng khoan hồng tổng cộng là hơn 1, 5 tỷ USD và rất nhiều cá nhân bị phát hiện đã phải chịu hình phạt tù[4]. Chắc chắn rằng, còn lý do khác để giải thích cho việc tăng mạnh các đơn xin hưởng khoan hồng, tuy nhiên, chế tài áp dụng cho các vụ thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh - phạt tiền và phạt tù - gia tăng đáng kể trong giai đoạn này. Hiện nay đã có thêm các hình thức khuyến khích mạnh hơn kêu gọi sự hợp tác từ các bên tham gia thỏa thuận nhằm thoát khỏi việc tăng các chế tài trừng phạt.

ủy ban Châu Âu đã giới thiệu chính sách khoan hồng của mình vào năm 1996. Về cơ bản, chính sách này quy định doanh nghiệp đầu tiên (cá nhân không phải là đối tuợng bị áp dụng các chế tài đối với hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh của Châu Âu) cung cấp cho ủy ban những chứng cứ có tính quyết định về việc tồn tại một thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trước khi ủy ban tiến hành điều tra về vụ việc đó và hoàn toàn hợp tác vào quá trình điều tra tiếp theo thì sẽ được giảm nhẹ đáng kể - từ 75% đến 100% - khoản tiền phạt sau cùng. Nếu doanh nghiệp cung cấp chứng cứ nêu trên khi cuộc điều tra đã được tiến hành thì có thể được giảm trong khoảng từ 50% đến 75% tiền phạt, trong trường hợp thông tin cung cấp kém quan trọng hơn và ở một thời điểm muộn hơn, thì mức tiền phạt có thể được giảm trong khoảng 10% đến 50%.

Tương tự như Hoa Kỳ, chương trình của ủy ban Châu Âu không nhận được nhiều đơn xin hưởng khoan hồng ngay lập tức, nhưng vào năm 2001, chính sách này đã phát huy tính hiệu quả của nó. Lần đầu tiên thực hiện chính sách khoan hồng, ủy ban Châu Âu đã ban hành quyết định giảm nhẹ hình phạt đáng kể cho các ứng viên nộp đơn xin hưởng khoan hồng trong 5 vụ việc, trong đó có 2 vụ việc được miễn trừ hoàn toàn hình phạt đã được áp dụng. Năm 2001 đã trở thành năm tiêu biểu của ủy ban Châu Âu trong hoạt động đối phó với các vụ thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh, khi khởi tố tới 10 vụ thỏa thuận và thu được khoản tiền phạt kỉ lục, lên đến 1, 836 triệu EUR.

Cùng thời điểm này, ủy ban Châu Âu đã quyết định sửa đổi một số nội dung trong chính sách khoan hồng và vào năm 2002, ban hành Thông báo mới về Chính sách khoan hồng[5]. Thay đổi cơ bản là cam kết miễn trừ hoàn toàn (100%) tiền phạt đối với doanh nghiệp đầu tiên cung cấp chứng cứ trước khi ủy ban tiến hành điều tra. Trước đó, những doanh nghiệp này sẽ chỉ được đảm bảo giảm 75%. Chương trình mới cũng hạ thấp yêu cầu để được hưởng cơ chế miễn trừ hoàn toàn, doanh nghiệp không nhất thiết phải cung cấp các chứng cứ “mang tính quyết định”, mà chỉ cần cung cấp các chứng cứ đủ để làm cơ sở cho phép ủy ban tiến hành điều tra đối với doanh nghiệp bị tình nghi.

Hai điểm thay đổi nói trên đã có những ảnh hưởng quan trọng làm tăng “phần thưởng” mà các ứng viên nộp đơn có thể được hưởng và tăng tính minh bạch, chắc chắn của chương trình. Các ứng viên xin hưởng khoan hồng có thể xác định được khả năng thành công của việc xin hưởng khoan hồng và mức độ “phần thưởng” được nhận.

Sự sửa đổi chính sách khoan hồng năm 2002 của ủy ban Châu Âu, cũng như năm 1993 của Hoa Kỳ đã mở rộng phạm vi áp dụng đối với ứng viên cung cấp thông tin sau khi cuộc điều tra được tiến hành. Theo đó, cơ chế miễn trừ hoàn toàn được áp dụng nếu chứng cứ được cung cấp đủ để ủy ban hoàn thiện việc chứng minh một thỏa thuận gây hạn chế cạnh tranh là vi phạm pháp luật. Nếu chứng cứ cung cấp sau khi cuộc điều tra được tiến hành và không đáp ứng được điều kiện hưởng miễn trừ hoàn toàn, nhưng được ủy ban xác định là chứng cứ này “có giá trị đáng kể” so với các chứng cứ khác mà ủy ban thu thập được thì cũng được áp dụng mức giảm nhẹ một phần.

Một yếu tố tương đồng quan trọng giữa chính sách của ủy ban Châu Âu và Hoa Kỳ đó là quy trình xét khoan hồng được tiến hành hết sức bí mật. Việc doanh nghiệp nộp đơn xin hưởng chính sách khoan hồng và việc quyết định chính sách khoan hồng cho doanh nghiệp trên thực tế, cũng như các thông tin do doanh nghiệp cung cấp, đều được đảm bảo độ tối mật theo quy định pháp luật. Yêu cầu đối với các biện pháp bảo mật là hiển nhiên, nếu không sẽ làm giảm thiện chí hợp tác của các bên tham gia thỏa thuận, mặt khác, tính bí mật này còn có tác dụng giảm sự liên kết giữa các bên tham gia thỏa thuận, do có sự nghi ngờ về “sự phản bội” của các bên còn lại.

Bài học kinh nghiệm của Hoa Kỳ và Châu Âu đối về các yếu tố cần thiết để làm nên sự thành công trong chính sách khoan hồng có thể tóm tắt như sau:

- Cơ chế miễn trừ chế tài phải được trao cho ứng viên nộp đơn xin hưởng khoan hồng đầu tiên. Điều này sẽ tối đa hóa khả năng hợp tác của các bên tham gia thỏa thuận.

- Chỉ ứng viên nộp đơn đầu tiên mới có thể nhận được cơ chế miễn trừ hoàn toàn và nếu chương trình được mở rộng đối với các ứng viên nộp đơn tiếp theo, thì phải có sự khác biệt đáng kể trong việc giảm nhẹ mức tiền phạt. Điều này sẽ khuyến khích tối đa các bên tham gia thỏa thuận trở thành bên đầu tiên rút lui và trình báo với cơ quan quản lý cạnh tranh, từ đó làm mất tính ổn định của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Nếu ứng viên nộp đơn sau cũng được hưởng mức khoan hồng tương tự như ứng viên nộp đơn trước thì sẽ không có ai muốn cung cấp chứng cứ bổ sung.

- Chương trình phải tối đa hóa tính minh bạch và tính đảm bảo để các ứng viên nộp đơn có thể nhận thức trước được những lợi ích mà họ có thể đạt được nếu nộp đơn xin hưởng khoan hồng.

- Chương trình phải được tiếp tục kể cả khi cơ quan cạnh tranh đã tiến hành điều tra, bởi lẽ nếu các bên tham gia thỏa thuận nhận thức được việc điều tra và khả năng có thể hưởng lợi ích từ chính sách khoan hồng thì tính liên kết trong thỏa thuận sẽ bị giảm sút nghiêm trọng, mục đích của thỏa thuận từ đó sẽ không đạt được như đã đề ra.

- Cơ quan cạnh tranh phải đảm bảo tính bảo mật khi áp dụng chương trình khoan hồng và những thông tin thu được từ các bên tham gia thỏa thuận.

Bên cạnh đó, còn có những yếu tố khác làm nên sự thành công của một chương trình khoan hồng, tuy nhiên không vì thế mà xem nhẹ vai trò của hệ thống chế tài đối với hành vi tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Trừ phi các bên tham gia thỏa thuận nhận thức đượcrủi ro nếu phải chịu hình phạt khi thỏa thuận bị khám phá và khởi tố, họ hầu như không có thiện chí hợp tác theo chính sách khoan hồng.

Trước hiệu quả đáng kể trong việc áp dụng chính sách khoan hồng của Hoa Kỳ và ủy ban Châu Âu, trong những năm gần đây một số nước đã bắt đầu áp dụng chính sách khoan hồng như Ca -na-đa (1999, sửa đổi vào năm 2000) đã góp phần tìm ra một số vụ thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nghiêm trọng. Các nước khác như Úc, Bra-xin, Cộng hòa Séc, Pháp, Đức, Ai-xơ-len, Hàn Quốc, Hà Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ và Vương quốc Anh cũng đã bắt đầu áp dụng chính sách này hoặc đang trong quá trình xây dựng. Một trong những nước áp dụng gần đây nhất, Vương quốc Anh, đã nhận thấy lợi ích của chương trình này khi cơ quan cạnh tranh của Anh đã nhận được 13 đơn xin hưởng khoan hồng trong năm 2001.