Tập quyền hay phân quyền?

E-mail | Bản in | Lưu xem sau

Minh họa: Khều.

Quốc hội dự kiến sửa đổi Hiến pháp trước khi kết thúc nhiệm kỳ để tạo điều kiện cho việc tổ chức lại bộ máy nhà nước trong nhiệm kỳ tới.

Nếu thực sự thống nhất với nhau rằng Nhà nước của chúng ta phải là “Nhà nước của dân, do dân, vì dân” thì việc tổ chức nhà nước ra sao, nhân dân phải được bàn và phải được quyết định.

Những nguyên tắc tổ chức nhà nước phải được quy định trong Hiến pháp và vì thế việc nhân dân phải được quyền thảo luận và quyết định về Hiến pháp là điều cần thiết.

Cần có một tổ chức để làm công việc biên soạn và tổ chức thảo luận và xin phúc quyết của dân. Thảo luận phải là thảo luận rộng rãi, công khai, người dân phải được tham gia vào các cuộc thảo luận đó và cần một khoảng thời gian đủ cho thảo luận. Đấy thường là công việc của Quốc hội lập hiến. Cuối cùng người dân phải quyết định bằng cách trực tiếp thông qua Hiến pháp trong một cuộc trưng cầu dân ý. Khi Hiến pháp được nhân dân thông qua thì quốc hội lập hiến hết nhiệm vụ.

Trong suốt lịch sử của mình cho đến nay, người dân Việt Nam chưa bao giờ có quyền thảo luận và quyết định về Hiến pháp. Vì thế “nhà nước của dân, do dân và vì dân” vẫn là mục tiêu cao cả cần đạt tới.

Tập quyền và phân quyền là hai trong số các khái niệm liên quan đến tổ chức nhà nước mà Hiến pháp phải quy định.

Tập quyền thường dẫn đến chuyên chế, lạm dụng quyền lực, tha hóa. Đấy không còn là cách tổ chức của các nhà nước pháp quyền hiện đại.

Phân quyền là cách tổ chức nhà nước mà quyền lực nhà nước được phân ra cho các nhánh khác nhau, độc lập tương đối với nhau. Các nhánh này hợp tác, phối hợp, giám sát và kiềm chế lẫn nhau trong thực hành quyền lực nhà nước.

Thường người ta phân ra nhánh lập pháp, tư pháp và hành pháp. Tất cả các nhà nước pháp quyền hiện đại thực chất đều được tổ chức theo cách này. Đấy là một thành quả của văn minh nhân loại. Cho đến nay, loài người vẫn chưa nghĩ ra cách hữu hiệu hơn về tổ chức nhà nước.

Cách tổ chức nhà nước của chúng ta hiện nay về cơ bản là cách tổ chức tập quyền. Cần có nỗ lực lớn để chuyển theo hướng chung của các nước văn minh. Cần có những chuẩn bị, thảo luận mang tính xây dựng cho việc chuyển đổi này, vì thiếu nó Việt Nam sẽ không thể trở thành một nước hiện đại “dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ công bằng và văn minh”. Đấy là một việc cần tiến hành càng sớm, càng sâu rộng càng tốt trên tinh thần xây dựng.

Nghe nói lần này Quốc hội chỉ dự định sửa đổi một vài điểm để có thể tổ chức lại ngành tư pháp (không nhất thiết theo tỉnh, thành phố mà theo vùng) và tổ chức lại ngành hành pháp (để dân trực tiếp bầu chủ tịch xã; Thủ tướng có quyền bổ nhiệm các bộ trưởng, các chủ tịch tỉnh và thành phố) và ngành lập pháp (thí dụ bỏ Hội đồng Nhân dân cấp huyện). Đấy là những vấn đề chưa thật cốt lõi, nhưng cũng quan trọng và nên được thảo luận rộng rãi để có thể đưa ra những sửa đổi mang lại những cải thiện trong hoạt động của Nhà nước.

Phần tiếp theo của bài viết này chỉ bàn sơ về ý định cải cách nhánh hành pháp theo hướng Quốc hội bổ nhiệm Thủ tướng; Thủ tướng lập nội các và có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm các bộ trưởng; Thủ tướng có quyền bổ nhiệm các chủ tịch tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.

Tại các nước dân chủ, người đứng đầu ngành hành pháp thường phải tổ chức chính phủ của mình và (từng thành viên) Chính phủ thường được Quốc hội thông qua (một thủ tục phân quyền, giám sát và kiềm chế lạm quyền). Đấy là một cách làm hợp lý và là công việc nội bộ của đảng thắng cử và nắm quyền (thường phản ánh sự thỏa thuận bên trong đảng hay quyền lực của các phái trong đảng thắng cử).

Chính vì thế, việc trao quyền tổ chức chính phủ cho cá nhân Thủ tướng hay là sự dàn xếp trong nội bộ đảng cầm quyền là việc riêng của đảng đó. Nếu họ giao quá nhiều quyền cho một cá nhân thì rất dễ một người có thể thâu tóm quá nhiều quyền lực và có thể trở thành chuyên quyền, độc đoán, thậm chí độc tài, biến cả một đảng thành công cụ của mình.

Nói tóm lại, việc tổ chức chính phủ một cách thống nhất, trao nhiều quyền hơn cho Thủ tướng là hợp lý nhưng vẫn phải có sự giám sát và kiềm chế từ các định chế khác.

Xét theo tinh thần đó, thì việc bổ nhiệm các bộ trưởng ở Việt Nam hiện nay cũng là quyết định của đảng cầm quyền, về cơ bản và cả về hình thức cũng khá giống như cách làm ở các nước khác và ý định cải tiến lần này có thể được hoan nghênh.

Ngược lại, dự kiến mở rộng quyền để Thủ tướng có quyền bổ nhiệm (và bãi nhiệm) người đứng đầu chính quyền địa phương là vấn đề hoàn toàn khác. Đấy là vấn đề phân quyền hay tập quyền của bản thân bộ máy hành pháp dưới dạng tập quyền trung ương hay phân quyền địa phương.

Tập quyền trung ương hoàn toàn là nhà nước trung ương quyết định tất cả, các nhà nước địa phương chỉ là bộ máy thừa hành của nhà nước trung ương. Phân quyền hoàn toàn (không bao giờ có) cho địa phương có nghĩa là nhà nước địa phương quyết định mọi vấn đề của địa phương.

Đây là hai khái niệm dùng để phân tích, để tìm hiểu về cách tổ chức nhà nước ở trung ương và địa phương. Chúng chỉ là các khái niệm. Trong thực tế không có cái tập quyền trung ương thuần khiết (ngay cả thời quân chủ khắc nghiệt cũng không hoàn toàn vậy, mà câu “phép vua thua lệ làng” là một minh chứng), cũng chẳng có phân quyền hoàn toàn cho địa phương.

Ý định tăng quyền cho Thủ tướng đối với chính quyền địa phương là ý định tăng cường sự tập quyền trung ương. Không có sự đối lập, đối kháng giữa hai khái niệm tập quyền và phân quyền về mặt trung ương và địa phương này.

Quan hệ này cũng phải được Hiến pháp quy định. Đấy là sự phân công càng rạch ròi càng tốt về công việc, về trách nhiệm và quyền hạn của nhà nước trung ương và nhà nước địa phương (kể cả ba mặt, lập pháp, tư pháp và hành pháp). Sự phân công rạch ròi sao cho những công việc của nhà nước trung ương do nhà nước trung ương làm, những việc mà nhà nước địa phương làm hiệu quả thì nhà nước địa phương đảm nhiệm.

Sự phân công đó không phải để các địa phương trở thành các vương quốc trong một quốc gia, nhưng cũng phải tạo điều kiện cho các nhà nước địa phương có đủ quyền tự quản.

Mục đích tối cao là hiệu quả hoạt động của toàn bộ nhà nước (trung ương và địa phương) nhằm kiến tạo môi trường cạnh tranh-hợp tác lành mạnh của tất cả các thực thể xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo các quyền tự do của nhân dân và các tổ chức, đảm bảo an ninh quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ. Về những vấn đề quan trọng như thế của đất nước, người dân phải được quyền thảo luận và quyết định.

Xu hướng của các xã hội hiện đại là phân quyền cho địa phương. Việt Nam cũng đã tiến theo hướng này trong thời gian qua. Đấy là việc đáng hoan nghênh.

Tuy nhiên, do chưa được thảo luận thấu đáo nên đã có những sơ hở trong việc phân quyền này (đầu tư tràn lan không theo quy hoạch chung; có sự chồng chéo, cạnh tranh không lành mạnh; không phát huy được sự liên kết vùng, thậm chí ảnh hưởng đến an ninh quốc gia như cho thuê rừng đầu nguồn, cấp phép khai thác khoáng sản bừa bãi...) và những khiếm khuyết đó phải được sửa chữa.

Đấy thực ra là lỗi chủ yếu của chính quyền trung ương (vì hiện tại bản thân nó đưa ra sự phân cấp và có trách nhiệm điều phối, giám sát).

Nhưng không thể vì muốn sửa chữa những sai sót đó mà đi một bước lùi trong phân quyền cho địa phương. Có những người vin vào kinh nghiệm lịch sử (vua bổ nhiệm các quan là người có xuất xứ từ nơi khác để tránh mầm mống gây bè cánh gia tộc tạo phản và có thể để chống tham nhũng nữa) và kiến nghị sự sửa đổi như vậy theo hướng tập quyền trung ương. Có thể học tiền nhân nhiều thứ, song mỗi thời một khác và học cũng nên chọn lọc.

Tóm lại, Nhà nước hiện hành ở Việt Nam vẫn mang tính tập quyền cao (cả ở mức phân quyền, giám sát và kiềm chế quyền lực của các định chế khác nhau về mặt lập pháp, tư pháp và hành pháp, lẫn trong quan hệ trung ương - địa phương), cần có sự thảo luận kỹ lưỡng trước khi quyết định. Và điều cốt yếu là người dân phải có quyền tham gia, thảo luận và quyết định.